自2016年住房城鄉建設部、國家發(fā)展改革委和財政部聯(lián)合開(kāi)展特色小鎮培育工作以來(lái)，特色小鎮作為新型城鎮化建設和地方經(jīng)濟轉型升級的新抓手，在全國各地快速推開(kāi)，引發(fā)了一股小鎮熱。在特色小鎮建設如火如荼的同時(shí)，很多小鎮濫用概念，房地產(chǎn)化傾向，建成即荒廢，成為了徒有其名的形象工程。

片面政績(jì)觀(guān)致特色小鎮房地產(chǎn)化

“小城鎮，大戰略”。特色小鎮是一種產(chǎn)城融合的城鎮化創(chuàng )新發(fā)展模式，是就地就近城鎮化的有效實(shí)現形式，是新時(shí)代中國城鎮化和城鄉融合發(fā)展的重要抓手。近年來(lái)，旅游小鎮、物聯(lián)網(wǎng)小鎮、機器人小鎮、金融小鎮、新能源汽車(chē)小鎮、森林小鎮、農業(yè)互聯(lián)網(wǎng)小鎮、創(chuàng )業(yè)小鎮，林林總總，蔚為壯觀(guān)。由于特色小鎮既不同于城市，又區別于農村，是城市和農村的天然結合帶和粘合劑，在新時(shí)代特殊背景下，特色小鎮的健康、可持續發(fā)展，有利于推動(dòng)產(chǎn)業(yè)之間、產(chǎn)城之間、城鄉之間融合發(fā)展，有利于落實(shí)新型城鎮化，充分發(fā)揮城鎮化對鄉村發(fā)展的輻射帶動(dòng)作用，促進(jìn)鄉村振興，實(shí)現大中小城市和小城鎮協(xié)調發(fā)展和城鄉協(xié)調發(fā)展。

然而，房地產(chǎn)化成為特色小鎮建設中一個(gè)最突出、最普遍的問(wèn)題，它如同一顆毒瘤，它的存在，勢必引發(fā)特色小鎮建設的空城化風(fēng)險、房地產(chǎn)風(fēng)險、脫實(shí)向虛風(fēng)險和債務(wù)風(fēng)險。這四種風(fēng)險的存在，不僅會(huì )使特色小鎮喪失集聚產(chǎn)業(yè)和人口的能力，而且會(huì )嚴重制約特色小鎮實(shí)體經(jīng)濟的發(fā)展，對特色小鎮和當地整個(gè)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展都會(huì )造成不可逆轉的損失。

房地產(chǎn)是當下小城鎮都希望發(fā)展的一個(gè)領(lǐng)域。特色小鎮是地方城鎮化的高級形態(tài)。隨著(zhù)人口的集聚，小鎮本身有發(fā)展房地產(chǎn)的愿望與需求，但單純依靠房地產(chǎn)發(fā)展，小鎮的前途是灰色的。發(fā)展不能僅僅靠蓋房子，小鎮的發(fā)展要靠特色產(chǎn)業(yè)來(lái)支撐，如果以房地產(chǎn)建設特色小鎮，那就把特色小鎮這個(gè)概念理解錯了。

房地產(chǎn)在小城鎮發(fā)展是正常的，但這需要與小城鎮的發(fā)展相契合。特色小鎮是一種優(yōu)中選優(yōu)的項目，如果僅僅將房地產(chǎn)作為主體產(chǎn)業(yè)，那還有特色可言嗎?前期規模設計宏大，后期不過(guò)是建成了普通小鎮。值得強調的是，特色小鎮是城鎮發(fā)展到高級階段出現的現象，必須具有特色和競爭力很強的產(chǎn)業(yè)。

特色小鎮建設過(guò)程中為何會(huì )出現房地產(chǎn)化現象

特色小鎮建設房地產(chǎn)化的形成具有主觀(guān)和客觀(guān)上的原因。從主觀(guān)上看，片面的政績(jì)觀(guān)和GDP發(fā)展觀(guān)是特色小鎮建設房地產(chǎn)化的根本原因。一些地方仍然沒(méi)有樹(shù)立起以人為本的發(fā)展思想和創(chuàng )新綠色協(xié)調開(kāi)放共享的新發(fā)展理念，仍以追求GDP數量擴張為目標，以形象工程、面子工程為抓手，以長(cháng)官意志為資源配置的主要方式，照抄照搬、簡(jiǎn)單復制外地建設經(jīng)驗，貪大求快，盲目發(fā)展、過(guò)度追求數量目標和投資規模，違背城鎮化和小城鎮建設規律。

從客觀(guān)上看，特色小鎮建設房地產(chǎn)化有三個(gè)重要誘因。第一個(gè)誘因是房地產(chǎn)的簡(jiǎn)單易行和其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展的困境。對于很多鄉村來(lái)說(shuō)，缺乏特色的自然資源和經(jīng)濟資源，缺乏必要的發(fā)展基礎，更缺乏發(fā)展的財政保障，這意味著(zhù)，按照常規的發(fā)展模式，很難找到產(chǎn)業(yè)發(fā)展的突破口和城鎮化的發(fā)展途徑。而房地產(chǎn)的發(fā)展模式卻簡(jiǎn)便易行，只要夠大膽、有企業(yè)支持，就能突破發(fā)展瓶頸，簡(jiǎn)單依靠土地和資本運作套路，就能高效快捷地建起新園新區新城。

第二個(gè)誘因是房地產(chǎn)價(jià)格的持續上漲和購房購地需求的持續增長(cháng)。房地產(chǎn)市場(chǎng)化改革以來(lái)，房地產(chǎn)價(jià)格呈現的是單邊的持續上漲狀態(tài)，這讓房地產(chǎn)價(jià)格上漲成為一種普遍的社會(huì )預期，盡管三四線(xiàn)城市和小城鎮的房市已經(jīng)出現供大于求的狀況，但相對于其他行業(yè)來(lái)說(shuō)，需求依然保持持續增長(cháng)，房地產(chǎn)市場(chǎng)的投資回報率依然較高，這使得政府和企業(yè)依然對發(fā)展房地產(chǎn)熱情不減。

第三個(gè)誘因是地方財政支出缺口的持續擴大。由于一方面各地的基礎設施、公共服務(wù)、脫貧攻堅等方面需要更多的財政支出，另一方面很多地方尤其是縣鄉兩級經(jīng)濟增長(cháng)和財政收入增速明顯放緩，地方財政支出缺口持續擴大，在這種情況下，不少地方不得已通過(guò)房地產(chǎn)化來(lái)獲取更多的財政收入。

特色小鎮建設面臨四大不良傾向

除了房地產(chǎn)化問(wèn)題之外，特色小鎮建設過(guò)程中還存在四個(gè)方面的不良傾向。

一是盲目跟風(fēng)，急于求成。一些地方急于出成果、出政績(jì)不顧資源貧乏、經(jīng)濟基礎薄弱的實(shí)際情況，盲目跟風(fēng)，完全忽略特色小鎮的建設基礎、運營(yíng)周期、投資規模等客觀(guān)現實(shí)。一些地方貪多求全，搞形象工程、政績(jì)工程，把建設特色小鎮指標化，要求下級政府必須完成，重數量輕品質(zhì)，違背經(jīng)濟發(fā)展規律。

二是特色不足，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐。一些地方一味復制仿造，未能深入挖掘本地特色產(chǎn)業(yè)，對地區資源稟賦、文化內涵等模糊不清，簡(jiǎn)單模仿、生搬硬套缺乏創(chuàng )意，搞“大拼盤(pán)、大雜燴”，結果造成特色小鎮空有名頭而特色不強，產(chǎn)業(yè)定位模糊，更無(wú)實(shí)質(zhì)資源支撐，不考慮地區發(fā)展基礎和產(chǎn)業(yè)特色，產(chǎn)城融合發(fā)展成為空談，商業(yè)模式難以為繼。

三是市場(chǎng)化機制不足，缺乏發(fā)展可持續性。不少特色小鎮是以政府主導而建立的，更多的只是為了滿(mǎn)足政府的長(cháng)官意志和考核要求，而不是為了滿(mǎn)足消費者需要或市場(chǎng)需要。這樣建設的特色小鎮先天不足，得不到市場(chǎng)響應或追捧，難以吸納更多市場(chǎng)主體和人口，后續可持續發(fā)展困難。

四是規劃不完善，后期管理運營(yíng)滯后。有的地方特色小鎮規劃存在長(cháng)官意志、重復規劃、形式單一、缺乏通盤(pán)謀劃、挖掘資源要素不到位等現象。特色小鎮存在上級多頭管理、監督管理機制不健全和本級管理機構和管理人才短缺的雙重矛盾，導致不少地方走板變樣，偏離初衷。不少特色小鎮缺乏運營(yíng)思路，將小鎮運營(yíng)和發(fā)展寄希望于稅收優(yōu)惠、資金補貼、用地傾斜等優(yōu)惠政策。

特色小鎮建設如何良性運行

從國家角度看，為了避免特色小鎮建設房地產(chǎn)化，有必要制定相關(guān)政策，要求小城鎮嚴控房地產(chǎn)用地指標。打著(zhù)特色名號、實(shí)質(zhì)是房地產(chǎn)運作的投標商興風(fēng)作浪，不僅會(huì )抬高房?jì)r(jià)，還會(huì )影響實(shí)體經(jīng)濟的成本，對小城鎮發(fā)展產(chǎn)生負面效應。從過(guò)去教訓中吸取經(jīng)驗，不能任由房地產(chǎn)化發(fā)展。地方政府要檢討政策問(wèn)題，扶持那些城鎮化發(fā)展到一定階段的、有真正特色項目的小鎮，扭轉建設特色小鎮一哄而上的局面。

為了保證特色小鎮建設不走板、不變樣，按照設計初衷健康可持續發(fā)展，必須堅持五項基本原則：

以人為本，重在建設。建設特色小鎮的根本目的是為了滿(mǎn)足人們的就業(yè)、居住和生活需要，這也是特色小鎮是否具有吸引力、聚集人氣的最重要因素。這就必須建設舒適便利的公共設施和服務(wù)，包括充足的基礎設施、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和社會(huì )保障、宜人的生態(tài)環(huán)境等。

一鎮一業(yè)，產(chǎn)鎮融合。特色小鎮的發(fā)展必須具有市場(chǎng)競爭力和持續生存能力的產(chǎn)業(yè)支撐。要著(zhù)力構建有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎條件和開(kāi)放包容的營(yíng)商環(huán)境，方便投資者自主高效組合各類(lèi)生產(chǎn)和從事產(chǎn)業(yè)活動(dòng)。

突出特色，以特興鎮。特色產(chǎn)業(yè)是特色小鎮發(fā)展的核心，是保持特色小鎮生命力的最關(guān)鍵因素。要從當地經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展實(shí)際出發(fā)，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，傳承傳統文化，注重生態(tài)環(huán)境保護，完善市政基礎設施和公共服務(wù)設施，防止千鎮一面。特色小鎮的產(chǎn)業(yè)必須基于當地特殊自然稟賦和資源環(huán)境優(yōu)勢，如基于農業(yè)和自然景觀(guān)優(yōu)勢形成的休閑旅游觀(guān)光產(chǎn)業(yè)、基于工業(yè)資源的資源開(kāi)發(fā)和加工制造產(chǎn)業(yè)、基于城市或區域主導產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)業(yè)集群的配套產(chǎn)業(yè)等。

政企協(xié)作，市場(chǎng)主導。特色小鎮建設是一個(gè)長(cháng)期且系統的工程，政府與企業(yè)要加強深度合作、爭取實(shí)現互利共贏(yíng)，建立政府與企業(yè)之間良性互動(dòng)和市場(chǎng)主導機制。要按政府引導、企業(yè)主體、市場(chǎng)化運作的方式來(lái)推進(jìn)特色小鎮建設運營(yíng)模式的改進(jìn)，以更加市場(chǎng)化的投資機制和運營(yíng)模式來(lái)投資、建設、運營(yíng)、管理特色小鎮的發(fā)展。政府要切忌大包大攬，重在營(yíng)造好特色小鎮的發(fā)展環(huán)境，為投資與運營(yíng)企業(yè)提供好各種服務(wù)。

因地制宜，量力而行。從各地區實(shí)際出發(fā)，遵循客觀(guān)規律，實(shí)事求是、量力而行、控制數量、提高質(zhì)量，體現區域差異性，提倡形態(tài)多樣性，不搞區域平衡、產(chǎn)業(yè)平衡、數量要求和政績(jì)考核，防止盲目發(fā)展、一哄而上。

特色小鎮建設良性運行、規范發(fā)展，離不開(kāi)相關(guān)制度的改革和創(chuàng )新

建立政府和企業(yè)之間長(cháng)期良性互動(dòng)的體制機制?？偟膩?lái)說(shuō)，政府應多掌控全局，企業(yè)應多關(guān)注運營(yíng)維護。但在不同建設階段，政府和企業(yè)關(guān)系應動(dòng)態(tài)調整。在小鎮建設初期，要由政府牽頭制定規劃、提供基礎公共設施服務(wù)，充分發(fā)揮財政資金的引導作用。在小鎮建設的中后期階段，要積極引入專(zhuān)業(yè)運營(yíng)商和產(chǎn)業(yè)運營(yíng)機構，及時(shí)補充、提升小鎮的生產(chǎn)功能和生活服務(wù)功能。

建立有效的激勵約束機制。要適當擴大特色小鎮管理權限，對納入特色小城鎮建設范圍的建制鎮要逐步實(shí)現財權、地權、事權等有序下放，其管理職能和權限可按照縣城或特大鎮對待;可允許非建制鎮類(lèi)的特色小鎮成立具有一定權限的特色小鎮管理委員會(huì )。要創(chuàng )新政策激勵機制，改變政策扶持資金的發(fā)放時(shí)序，對于創(chuàng )建合格的特色小鎮及時(shí)給予資金等獎勵，而不是對僅處于概念階段的特色小鎮就盲目給予資金支持。要在社會(huì )事業(yè)方面確定長(cháng)期投入機制，切實(shí)貫徹共享發(fā)展理念，不斷提升小鎮及周邊居民的獲得感。

完善投融資機制。創(chuàng )新特色小鎮建設投融資機制，大力推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作，鼓勵利用財政資金撬動(dòng)社會(huì )資金，共同發(fā)起設立特色小鎮建設基金;研究設立國家新型城鎮化建設基金，傾斜支持特色小鎮開(kāi)發(fā)建設;鼓勵開(kāi)發(fā)銀行、農業(yè)發(fā)展銀行、農業(yè)銀行和其他金融機構加大金融支持力度;鼓勵有條件的小城鎮通過(guò)發(fā)行債券等多種方式拓寬融資渠道;對特色小鎮的建設內容進(jìn)行分類(lèi)，積極鼓勵企業(yè)資金的整體進(jìn)入。

完善配套保障機制。要全面放開(kāi)小城鎮落戶(hù)限制，全面落實(shí)居住證制度，不斷拓展公共服務(wù)范圍;建立健全進(jìn)城落戶(hù)農民農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權自愿有償流轉和退出機制;按照“小政府、大服務(wù)”模式，推行大部門(mén)制，降低行政成本，提高行政效率。