特色小城鎮從類(lèi)型來(lái)看，主要可以分為“產(chǎn)業(yè)型”和“文化旅游型”兩大類(lèi)，也有兩者融合的“產(chǎn)業(yè)+文化旅游型”，不論哪種類(lèi)型的特色小城鎮土地在開(kāi)發(fā)建設過(guò)程中都會(huì )遇到很多問(wèn)題，只留足城鎮發(fā)展空間對特色小城鎮是不夠的，要以產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，明確其重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和輔助產(chǎn)業(yè)。本篇結合前兩批特色小城鎮土地開(kāi)發(fā)利用情況，總結特色小城鎮現狀開(kāi)發(fā)建設過(guò)程中土地配置存在的問(wèn)題及解決對策。

一、建設土地利用存在的問(wèn)題

1、人口與用地指標不匹配，導致土地集約節約程度不高

不同類(lèi)型的特色小城鎮，人口預測指標方法不同，產(chǎn)業(yè)型特色小城鎮和文化型特色小城鎮人口預測因子選取各異，所以對用地指標的配置就會(huì )有差異，但現在特色小城鎮面臨明顯的兩個(gè)極端現象，東部沿海地區小城鎮建成區規模普遍較大，而內陸地區小城鎮建成區規模普遍較小。第一批127個(gè)全國特色小城鎮(5個(gè)數據缺失)人均建設用地面積243.75平方米，指標偏高、小城鎮建設用地粗放，土地集約節約程度不高。即使如此，入選的特色小城鎮普遍反映建設用地指標是制約小城鎮建設項目發(fā)展的最主要問(wèn)題。

文化旅游型特色小城鎮土地面臨的問(wèn)題是總量供給缺失。一般城市土地利用總體規劃和城市用地指標中沒(méi)有旅游性質(zhì)用地指標配置，按照現有2012年1月1日起實(shí)施的《城市用地分類(lèi)與規劃建設用地準》，城市建設用地標準要求“用地統計范圍與人口統計范圍必須一致”，也就是“以當地人口確定用地指標”的統計方法。其中人口規模是按照區域常住人口進(jìn)行統計，沒(méi)有短期“流動(dòng)人口”用地配給，造成旅游用地指標從根源上缺失，難以滿(mǎn)足旅游業(yè)轉型升級的要求。在《城市用地分類(lèi)與規劃建設用地標準》中“旅游用地”沒(méi)有分類(lèi)，也就沒(méi)有相應指標的配置，現有旅游用地基本沿襲“工業(yè)”項目發(fā)展模式，忽略了旅游用地外向性用地、適度集約用地、普適性用地等特質(zhì)。

產(chǎn)業(yè)型特色小城鎮產(chǎn)業(yè)人口數量基于傳統人口規模預測方法包括帶眷系數法、生產(chǎn)函數法、勞動(dòng)力需求預測分析法、勞動(dòng)平衡法等，傳統人口規模預測方法預測工業(yè)區人口規模都是基于用工數量進(jìn)行計算，用工數量也多根據工業(yè)用地或產(chǎn)業(yè)規模等各種指標計算，但是工業(yè)新形勢下，傳統的產(chǎn)業(yè)人口預測會(huì )產(chǎn)生很大偏差，造成土地資源配置、基礎設施配置、戰略決策都會(huì )有失誤。

2、新增用地需求大，保障難度較高

特色小城鎮建設需要使用建設用地，但各省份每年大量的用地指標需要投向民生基礎設施、重大產(chǎn)業(yè)園區等項目，結余指標數量有限，保障特色小城鎮建設需求難度較大，而這些問(wèn)題都是國家層面的政策控制，各省份基本上無(wú)能為力。以杭州省為例，假如特色小鎮規劃面積3平方公里，建設面積1平方公里計算，“十三五”期間，1000個(gè)國家級特色小鎮需要新增建設用地1000平方公里，土地要素保障問(wèn)題亟待破解。然而土地新增建設用地審批權限更加嚴格，如出現違反規劃、超計劃用地，基本農田保護責任、耕地占補平衡任務(wù)不落實(shí)，土地節約集約利用水平低下等情況，將相應扣減土地利用年度計劃中的新增建設用地指標;情節嚴重的，在整改到位前，暫停該地區新增建設用地審批。

3、土地配置結構不合理，規劃管控力度不足

以文化旅游型為主導的特色小城鎮，普遍存在建筑密度和容積率較低，公共設施用地配置不完善，綠化用地占比較小的問(wèn)題，這使得特色小城鎮土地利用結構不合理，效率低下。以產(chǎn)業(yè)為主導的特色小城鎮，存在著(zhù)“多圈少建、圈而慢建”等現象，其粗放、低效利用土地形式較為嚴峻。

一些特色小城鎮不遵照上位規劃指導性，盲目要求政府新增建設指標，使得總體規劃失去管制作用。特別是針對緊鄰主城區的現狀土地，脫離建制鎮建成區，新開(kāi)辟特色小城鎮規劃和建設區，占用更多的耕地，與特色小城鎮培育理念背道而馳。

4、存量用地規模大，但未高效盤(pán)活利用

新增建設用地指標報批難度大，報批成本越來(lái)越高。新增用地報批周期較長(cháng)，涉及到征地、拆遷、補償、安置等一系列問(wèn)題，而城鎮中存在很多閑置土地、廢舊用地和工業(yè)廠(chǎng)房可以直接盤(pán)活利用，但一些特色小城鎮沒(méi)有合理利用存量資源，導致很多低效土地荒廢。

5、土地供后監管存“盲區”

一些投資主體急于搞特色小城鎮，抓住某房地產(chǎn)樓盤(pán)的名字直接披上特色小城鎮的外衣“圈錢(qián)圈地”，搞住宅小區建設，對小城鎮未來(lái)主導產(chǎn)業(yè)并未有清晰認識。一些產(chǎn)業(yè)型特色小城鎮土地出讓后，企業(yè)僅投資興建了部分區域，其余部分則閑置或搭蓋簡(jiǎn)易建筑物，企業(yè)可利用土地向銀行抵押融資，甚至通過(guò)大規模“囤地”，以待城市擴展，工業(yè)土地用途變更，實(shí)現土地“增值收益”。土地供應后，用的合理不合理，是否達到集約節約要求，國土部門(mén)“鞭長(cháng)莫及”。

6、土地利用政策針對性弱

國家層面支持特色小城鎮建設制定了4條支持政策：一規范推進(jìn)城鄉建設用地增減掛鉤;二建立城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)激勵機制，允許存量土地使用權人在不違反法律法規、符合相關(guān)規劃的前提下，按照有關(guān)規定經(jīng)批準后對土地進(jìn)行再開(kāi)發(fā);三因地制宜推進(jìn)低丘緩坡地開(kāi)發(fā);四完善集體建設用地經(jīng)營(yíng)權和宅基地使用流轉機制。盡管政策發(fā)揮了積極有效的作用，但也存在政策普適性較強而針對性不足的問(wèn)題。

二、特色小城鎮土地利用對策建議

1、 土地資源集約節約利用

集中土地有限資源，發(fā)揮規模效應，通過(guò)四點(diǎn)實(shí)現土地集約節約利用：

第一，科學(xué)合理的人口預測是正確配置產(chǎn)業(yè)設施和旅游服務(wù)設施的前提，避免用地規模浪費，依托建制鎮的特色小城鎮積極打造設施資源共建共享。

第二，加強用地計劃管理和指標控制，可依情況適當提高土地建筑密度和容積率。

第三，發(fā)揮地價(jià)的調控作用。促進(jìn)土地集約利用水平的提高，以地價(jià)為杠桿，實(shí)現對土地經(jīng)營(yíng)監管調控。

第四，加強對農用耕地的控制力度。建立農用耕地保護區，加大力度建設農田基礎設施，治理中、低產(chǎn)量耕地，間接提高土地利用率，從而達到農業(yè)生產(chǎn)用地的節約集約利用。

2、 優(yōu)化配置土地利用空間

土地配置的目的是把一定土地利用方式與土地適宜性、社會(huì )經(jīng)濟性進(jìn)行適合比配，優(yōu)化是在土地利用現狀基礎上進(jìn)行改良目標優(yōu)化、結構優(yōu)化和效益優(yōu)化。

第一，針對產(chǎn)業(yè)型特色小城鎮，加強產(chǎn)業(yè)與用地的空間協(xié)同，打造順暢的上下游產(chǎn)業(yè)鏈，并在空間上實(shí)現科學(xué)布局，引導產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約;產(chǎn)業(yè)選擇上注重消耗能源較少的項目，糾正工業(yè)用地規模過(guò)大、產(chǎn)業(yè)定位不清晰問(wèn)題。特別是中西部地區從實(shí)際出發(fā)，科學(xué)推進(jìn)特色小鎮建設布局，走少而特、少而精、少而專(zhuān)的發(fā)展之路，避免過(guò)度追求數量目標和投資規模。

第二，合理調整建設用地比例結構?？刂粕a(chǎn)用地、保障生活用地，增加生態(tài)用地。

3、盤(pán)活低效閑置建設用地

針對新增建設指標保障性難得問(wèn)題，全力推動(dòng)低效用地再開(kāi)發(fā)工作，放寬低效用地盤(pán)活政策管控，提高存量土地利用率，將雞肋土地變黃金地。目前福建省特色小城鎮用地政策規定，對工礦廠(chǎng)房、倉儲用房進(jìn)行改建及利用地下空間，提高容積率的，可不再補繳土地價(jià)款差額;河南省鼓勵社會(huì )資本參與鎮區廢舊廠(chǎng)房改造和荒地、廢棄地開(kāi)發(fā)利用以及低效用地再開(kāi)發(fā);杭州累計15萬(wàn)畝土地新生，變低效用地為雙創(chuàng )樣板。

4、 嚴控土地房地產(chǎn)化傾向

循序漸進(jìn)發(fā)展“市郊鎮”“市中鎮”“園中鎮”“鎮中鎮”等不同類(lèi)型特色小城鎮，但不能盲目把產(chǎn)業(yè)園區、旅游景區、體育基地、美麗鄉村、田園綜合體及行政建制鎮“穿新鞋走老路”。

嚴控地產(chǎn)化可采取三方面措施：

一是合理控制住宅用地比例，根據常住人口規模和產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口規劃的合理預測，合理確定住宅用地總量，在拿地平衡上，產(chǎn)業(yè)用地與住宅用地比例一般可按配比為5:5或者6:4來(lái)平衡拿地，即從土地供給環(huán)節控制房地產(chǎn)過(guò)度開(kāi)發(fā);

二是對產(chǎn)業(yè)內容、盈利模式和后期運營(yíng)方案進(jìn)行重點(diǎn)把關(guān)，防止地產(chǎn)開(kāi)發(fā)混入其他產(chǎn)業(yè)。除此之外，每個(gè)特色小城鎮必須詳細公開(kāi)規劃信息、招商信息、產(chǎn)業(yè)信息、運營(yíng)信息，以便社會(huì )監督;

三是有完善的退出機制，定期明察暗訪(fǎng)，防止已經(jīng)獲得特色小城鎮稱(chēng)號的后期轉向地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。

5、 制定靈活的用地政策

國家對特色小城鎮土地支持政策之外，各地應結合實(shí)際現狀積極探索土地用地政策，進(jìn)行靈活創(chuàng )新，加大盤(pán)活低效存量建設用地。探索城鄉用地增減掛鉤和集體土地流轉和租賃，鼓勵集體建設用地使用權轉讓、租賃等方式有序進(jìn)行農家樂(lè )、牧家樂(lè )、家庭旅館、農莊旅游等開(kāi)發(fā)項目試點(diǎn)。在拿地平衡上，可探索住宅、產(chǎn)業(yè)用地捆綁出讓。佛山南海作為我國集體用地改革的試驗區，在很多途徑實(shí)施上都可為特色小城鎮拿地提供借鑒。根據南海“53號文“探索實(shí)施的”混合功能出讓“的新供地方式，連片的工業(yè)區、村集體工業(yè)園區可在規劃的引領(lǐng)下，允許部分土地在符合環(huán)保要求、安全生產(chǎn)要求下，探索商住混合工業(yè)的用地功能。即通過(guò)住宅用地與產(chǎn)業(yè)用地捆綁拿地的方式，來(lái)獲取住宅用地。產(chǎn)業(yè)用地與住宅用地比例可根據具體情況而定，一般可按配比為5:5或者6:4來(lái)平衡拿地。

允許通過(guò)借用、租用現狀空閑土地的形式，拆除部分破舊住宅，打造多處綠地廣場(chǎng)。允許部分小鎮將開(kāi)敞空間、綠地廣場(chǎng)、非硬化地面的閑置空間等類(lèi)型用地納入非建設用地管理，通過(guò)建設用地指標騰挪，平衡特色小城鎮土地指標。

6、 加強政府土地監督管控

特色小城鎮土地開(kāi)發(fā)應堅持規劃先行、多規融合，生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生融合”，也足可體現對生態(tài)、環(huán)境保護的重視程度。開(kāi)發(fā)建設過(guò)程中以鎮、村土地利用規劃為依據，發(fā)揮其引導和管控作用，針對特色小城鎮發(fā)展建設的5條基本輪廓線(xiàn)，即生態(tài)保護紅線(xiàn)、基本農田保護紅線(xiàn)、小鎮開(kāi)發(fā)邊界線(xiàn)、建設用地規?？刂凭€(xiàn)和小鎮建設用地擴展邊界線(xiàn)進(jìn)行科學(xué)的規劃管控。政府在規劃管控上要適度合理，不能制定所謂行政命令，不能人為確定指標，而是要通過(guò)改革來(lái)創(chuàng )造權利分配的機會(huì )，運用價(jià)格機制調控土地。政府督查機構應加強動(dòng)態(tài)巡查，建立集約節約用地責任機制，批前、批中、批后要全面跟蹤監督檢查，實(shí)施全程監管。