近年來(lái)，特色小鎮在中國的發(fā)展之勢有如星火燎原。從中央到地方多項政策密集出臺，鼓勵特色小鎮的發(fā)展。各級地方政府努力尋求渠道，試圖創(chuàng )新建設理念，轉變發(fā)展方式，探索出一條小城鎮健康發(fā)展之路。在政策鼓勵下，不少房地產(chǎn)企業(yè)將開(kāi)發(fā)特色小鎮作為重點(diǎn)業(yè)務(wù)之一，參與特色小鎮建設的計劃或項目也紛紛出爐或在各地布局。

然而，當前許多特色小鎮的發(fā)展似乎偏離了初衷。大部分或流于形象工程、表面光鮮但卻沒(méi)能帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農民致富;更有甚者淪為穿著(zhù)“特色小鎮”馬甲的房地產(chǎn)項目，成為房地產(chǎn)商新的金礦。

本文指出和分析了目前特色小鎮主要面臨的兩大問(wèn)題。一是地產(chǎn)模式過(guò)度依賴(lài);二是土地政策支持不足。然后提出了三種發(fā)展模式，即龍頭帶動(dòng)模式、平臺驅動(dòng)模式和功能聯(lián)動(dòng)模式。

特色小鎮面臨的兩大問(wèn)題——

問(wèn)題一：地產(chǎn)模式過(guò)度依賴(lài)

特色小鎮建設中出現了一哄而上、定位雷同等現象。其根源就在于對房地產(chǎn)模式過(guò)度依賴(lài)，其商業(yè)模式甚至是“以特色小鎮之名，行住宅開(kāi)發(fā)之實(shí)”。特色小鎮需要聚焦于可以支撐當地經(jīng)濟長(cháng)遠發(fā)展、有競爭優(yōu)勢的特色產(chǎn)業(yè)，如醫康養、旅游、金融、高端裝備等，以此促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉型升級，進(jìn)而成為經(jīng)濟發(fā)展支柱。

目前特色小鎮多以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)為主，“房地產(chǎn)化”非常突出，土地成本被節節拉高，特色產(chǎn)業(yè)則難以實(shí)現，農民利益無(wú)法保障。為遏制房地產(chǎn)模式的泛濫，各地政府紛紛出招。北京市政府即明確表示，以功能產(chǎn)業(yè)和人口合理確定建設規模，嚴禁打著(zhù)特色小城鎮名義違法違規搞圈地開(kāi)發(fā)，嚴禁整體鎮域開(kāi)發(fā)，嚴禁搞大規模的商品住宅開(kāi)發(fā)。

誠然，過(guò)度的“房地產(chǎn)化”絕非正確發(fā)展方向，但我們也應認識到，在合理范圍內對住宅用地松綁，能有效激發(fā)社會(huì )資本的活力，促進(jìn)特色小鎮的發(fā)展。因此過(guò)度的房地產(chǎn)化應堅決杜絕，而合理的商住配套應酌情支持。但隨之產(chǎn)生的問(wèn)題是，土地政策能否提供支持?

問(wèn)題二：土地政策支持不足

特色小鎮的建設必然會(huì )出現與土地相關(guān)的問(wèn)題。特色小鎮土地性質(zhì)復雜，既有國有建設用地，也有集體建設用地和農用地。如何妥善處理好各種性質(zhì)土地之間的關(guān)系，提高利用效率，解決特色小鎮新增用地需求大、存量土地利用率低、土地結構不合理等矛盾，對特色小鎮的開(kāi)發(fā)至關(guān)重要。因此，有效處理好集體土地的流轉問(wèn)題、實(shí)現集體土地的合理利用也是土地集約發(fā)展、推進(jìn)特色小鎮培育工作的重點(diǎn)。

應該說(shuō)，現有的土地政策仍舊存在不少限制，導致農村土地市場(chǎng)具有較大的限制性和不確定性，無(wú)法真正推進(jìn)其流轉和置換，降低了企業(yè)參與特色小鎮建設的積極性。因此，如果能在法律法規制度上有所創(chuàng )新，對特色小鎮的培育有重要的推動(dòng)作用。其中，重慶“地票”模式，給統籌城鄉用地的制度創(chuàng )新帶來(lái)了不少啟示。將農村閑置的宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業(yè)用地、公共設施用地等集體建設用地復墾為耕地，能夠盤(pán)活農村建設用地存量，增加耕地數量。按照我國土地用途管制制度和城鄉建設用地增減掛鉤、耕地占補平衡的要求，增加的耕地數量可作為國家建設用地新增的指標。重慶新增指標的節余部分(優(yōu)先保障農村建設發(fā)展后的節余指標)就形成了地票。按照增減掛鉤政策，地票與國家下達的年度新增建設用地指標具有相同功能。通過(guò)交易，獲得地票者就可以在重慶市域內，申請將符合城鄉總體規劃和土地利用規劃的農用地，征轉為國有建設用地。

農村土地制度改革是一項系統性、全局性、政策性極強的復雜工程，關(guān)乎億萬(wàn)農民生存根本，關(guān)乎城鄉統籌發(fā)展，也涉及土地管理法、物權法、擔保法等法律法規的適時(shí)修訂。各地政府在小鎮建設的過(guò)程中，可積極尋求制度創(chuàng )新，統籌城鄉發(fā)展，激發(fā)企業(yè)參與特色小鎮的積極性。

特色小鎮產(chǎn)業(yè)發(fā)展的三種模式

特色小鎮的生命力在于產(chǎn)業(yè)。在人口規模不足、產(chǎn)業(yè)動(dòng)力不足的情況下，即使再好的規劃，也沒(méi)有辦法實(shí)現。地方政府可考慮龍頭帶動(dòng)、平臺驅動(dòng)或功能聯(lián)動(dòng)這三種模式，真正打造出特色小鎮的產(chǎn)業(yè)之魂。

龍頭帶動(dòng)模式：在選擇特色小鎮的開(kāi)發(fā)合作伙伴時(shí)，很重要的標準是能否帶來(lái)龍頭企業(yè)，或者與當地龍頭企業(yè)合作，以產(chǎn)業(yè)資源形成集群效應。從而形成主題產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系。這個(gè)模式的典型代表是杭州云棲小鎮。在這個(gè)模式中，如何給予龍頭企業(yè)充分的激勵，使其成為小鎮發(fā)展的主角而非被招商的對象，如何讓整個(gè)生態(tài)體系中的利益相關(guān)方——龍頭企業(yè)、產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系相關(guān)企業(yè)、開(kāi)發(fā)商、當地政府等等，發(fā)揮各自的價(jià)值并獲得合理的回報是兩個(gè)根本性問(wèn)題。

平臺驅動(dòng)模式：如果一時(shí)難有龍頭企業(yè)，那么打造培訓未來(lái)龍頭的各類(lèi)平臺就尤為重要，如研發(fā)、商貿物流、金融、IT服務(wù)類(lèi)等平臺，以使形成產(chǎn)業(yè)集聚。服務(wù)類(lèi)平臺屬于第三產(chǎn)業(yè)，對建設用地的需求相對較低，污染小，且能帶來(lái)同類(lèi)型企業(yè)的集聚，對特色小鎮的產(chǎn)業(yè)有很強的促進(jìn)作用。

功能聯(lián)動(dòng)模式：如果當地有很好的資源稟賦、區位環(huán)境、歷史文化等，那么可以將多種功能有機組合、充分挖掘。比如通過(guò)“旅游+農業(yè)”、“旅游+文化”、“旅游+康養”等做足、做強、做出特色產(chǎn)業(yè)鏈，覆蓋“居、職、娛、教”功能。隨著(zhù)城市化進(jìn)程的發(fā)展，居民對農業(yè)(包括觀(guān)光和科技)、文旅和康養的需求越來(lái)越大，若能挖掘當地特色，在城市周邊布局，形成功能聯(lián)動(dòng)，也會(huì )培育以大消費為特色的產(chǎn)業(yè)集群。

特色小鎮建設對推進(jìn)新型城鎮化、推動(dòng)經(jīng)濟轉型升級和發(fā)展動(dòng)能具有重大意義。特色小鎮應以鮮明的特色產(chǎn)業(yè)為基底，讓真正有產(chǎn)業(yè)資源的企業(yè)扮演主角，通過(guò)制度創(chuàng )新為小鎮建設保駕護航，使特色小鎮真正促進(jìn)地方經(jīng)濟轉型升級，推動(dòng)新型城鎮化和新農村建設。