2017年中央一號文件指出：支持有條件的鄉村建設以農民合作社為主要載體、讓農民充分參與和受益，集循環(huán)農業(yè)、創(chuàng )意農業(yè)、農事體驗于一體的田園綜合體，通過(guò)農業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、農村綜合改革轉移支付等渠道開(kāi)展試點(diǎn)示范。田園綜合體“突然”寫(xiě)入中央一號文件，而且筆墨不輕，說(shuō)明它不僅有存在的必然性，而且其發(fā)展帶有方向性，不少做農業(yè)的朋友都敏感地嗅到了這一點(diǎn)。打造田園綜合體，是一個(gè)非常大的范疇，今天我們就先從田園綜合體的拿地說(shuō)起。

一、哪些地可作為休閑農業(yè)用地?

1、農民自有住宅、閑置宅基地

在休閑農業(yè)園區中常常存在一些村落，開(kāi)發(fā)者的慣性思維常常是將這些破舊的房子拆掉重建，而不是根據現有的基礎進(jìn)行改造和裝修。殊不知這不僅破壞了鄉村田野的原始風(fēng)味，而且也在無(wú)形中增加了開(kāi)發(fā)者進(jìn)行酒店住宿土地審批的難度和建設成本。

農業(yè)部等部門(mén)《關(guān)于積極開(kāi)發(fā)農業(yè)多種功能大力促進(jìn)休閑農業(yè)發(fā)展的通知》中明確規定支持農民發(fā)展農家樂(lè )，閑置宅基地整理結余的建設用地可用于休閑農業(yè)，因此在進(jìn)行休閑農業(yè)開(kāi)發(fā)建設中要充分利用農民自有住宅、閑置宅基地。

2、農村集體建設用地

農村集體建設用地是指鄉(鎮)村建設用地，鄉(鎮)村建設用地是指鄉(鎮)村集體經(jīng)濟組織和農村個(gè)人投資或集資，進(jìn)行各項非農業(yè)建設所使用的土地，主要包括鄉(鎮)村公益事業(yè)用地、公共設施用地和農村居民住宅用地。

3、四荒地

四荒地主要包括依法歸我國農民集體使用的“四荒地”、農民集體經(jīng)濟組織所有的“四荒地”。具體指荒山、荒溝、荒丘、荒灘等未利用的土地，屬于現行經(jīng)濟環(huán)境中未得到充分、合理、有效利用的土地。

“四荒”使用權承包、租賃或拍賣(mài)的期限最長(cháng)不得超過(guò)50年。

2016年中央一號文件以及《農業(yè)部等11部門(mén)關(guān)于積極開(kāi)發(fā)農業(yè)多種功能大力促進(jìn)休閑農業(yè)發(fā)展的通知》中鼓勵利用“四荒地”(荒山、荒溝、荒丘、荒灘)發(fā)展休閑農業(yè)，對中西部少數民族地區和集中連片特困地區利用“四荒地”發(fā)展休閑農業(yè)，其建設用地指標給予傾斜。

4、城鄉建設用地增減掛鉤

指休閑農業(yè)項目建設確有必要占用耕地時(shí)先行在異地墾地，數量和質(zhì)量驗收合格后，再用作建設用地。轉換方式，具體政策通過(guò)制定相應的法規來(lái)規范。

如：在數量上，異地墾地與當地占地面積之比，可根據不同情況，分別為3倍、4倍、5倍。在質(zhì)量上，保證新墾地總產(chǎn)量大于所占地原產(chǎn)量。

異地可以是本鄉鎮、本區縣，經(jīng)國家相關(guān)主管部門(mén)批準也可跨省區實(shí)施。這應該是既保證18億畝耕地只增不減，又保證必要的建設用地供應。當然還有許多具體政策要進(jìn)一步研究，比如墾地與生態(tài)保護的問(wèn)題、操作中的管理監督問(wèn)題等。

5、其他方式

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)農村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導意見(jiàn)》(國辦發(fā)〔2015〕93號)提出，對社會(huì )資本投資建設連片面積達到一定規模的高標準農田、生態(tài)公益林等，允許在符合土地管理法律法規和土地利用總體規劃、依法辦理建設用地審批手續、堅持節約集約用地的前提下，利用一定比例的土地開(kāi)展觀(guān)光和休閑度假旅游、加工流通等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

二、休閑農業(yè)用地有哪些限制

1、不得占用基地農田

基本農田俗稱(chēng)“吃飯田”“保命田”，其重要程度不言而喻。對于基本農田有“五不準”：

(1)不準占用基本農田進(jìn)行植樹(shù)造林、發(fā)展林果業(yè)和搞林糧間作以及超標準建設農田林網(wǎng);

(2)不準以農業(yè)結構調整為名，在基本農田內挖塘養魚(yú)、建設用于畜禽養殖的建筑物等嚴重破壞耕作層的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng);

(3)不準違法占用基本農田進(jìn)行綠色通道和城市綠化隔離帶建設;

(4)不準以退耕還林為名違反土地利用總體規劃，將基本農田納入退耕范圍;

(5)不準非農建設項目占用基本農田(法律規定的國家重點(diǎn)建設項目除外)。

因此，在進(jìn)行休閑農業(yè)開(kāi)發(fā)中必須弄清楚其是否占有基本農田。

2、不得超越土地利用規劃

各地區國土資源部門(mén)都會(huì )制定土地利用總體規劃，規劃會(huì )規定土地用途，明確土地使用條件，土地所有者和使用者必須嚴格按照規劃確定的用途和條件使用土地;此外還會(huì )確定土地利用年度計劃，對年度內新增建設用地量，土地開(kāi)發(fā)整理補充耕地量和耕地保有量等做出具體安排。

休閑農業(yè)開(kāi)發(fā)必須要明確當地土地規劃中其園區所占土地的用途，符合規劃使用條件的要積極爭取土地建設使用指標，以滿(mǎn)足休閑農業(yè)園區對建設用地的要求。

3、嚴禁隨意擴大設施農用地范圍

以農業(yè)為依托的休閑觀(guān)光等用地須按建設用地進(jìn)行管理。以農業(yè)為依托的休閑觀(guān)光度假場(chǎng)所、各類(lèi)莊園、酒莊、農家樂(lè )，以及各類(lèi)農業(yè)園區中涉及建設永久性餐飲、住宿、會(huì )議、大型停車(chē)場(chǎng)、工廠(chǎng)化農產(chǎn)品加工、展銷(xiāo)等用地，必須依法依規按建設用地進(jìn)行管理，而非按農用地管理。

進(jìn)行建設用地管理就必然涉及農用地轉用審批手續，農業(yè)設施興建之前為耕地的，非農建設單位還應依法履行耕地占補平衡義務(wù)。這在無(wú)形中既增加了休閑農業(yè)開(kāi)發(fā)建設成本，而且也使得農業(yè)休閑開(kāi)發(fā)變得更為復雜，甚至會(huì )使部分休閑農業(yè)夭折。

三、如何規避這些限制

有些人在休閑農業(yè)開(kāi)發(fā)中，可能會(huì )使用以下6種方式來(lái)規避休閑農業(yè)用地限制：

1.用設施農用地的名義直接進(jìn)行餐飲住宿的建設;

2.以建設臨時(shí)生產(chǎn)用房名義進(jìn)行修建;

3.修建水泥柱，將建筑物騰空，以滿(mǎn)足不破壞耕作層的要求;

4.修建木屋或鋼架房，即使查處也能低成本拆除;

5.以建設溫室大棚的方式建餐廳;

6.用可移動(dòng)的集裝箱和房車(chē)進(jìn)行餐飲住宿活動(dòng)。

但是，以上方式為規避政策的監管，打了“擦邊球”，碰觸了土地使用政策的紅線(xiàn)，從根上將不僅無(wú)法規避休閑農業(yè)用地的限制，還隱藏著(zhù)很大不確定性和風(fēng)險。

最合法安全的方法就是通過(guò)立項審批，申請建設用地，這當然也是最困難的方法，拿地費用也相對很高。

四、可能會(huì )步入哪些誤區

1、無(wú)址可選也要選

有時(shí)候，土地并不像普通商品，有充分的選擇空間。在選址的過(guò)程中，土地往往獨此一家，讓你別無(wú)其他選擇。例如，家鄉有限的土地資源，而作為開(kāi)發(fā)者，又急切地想去做，以至于無(wú)址可選的時(shí)候也要去選?？上攵?，這種選址方式肯定最終效果不理想。

2、有地就先拿下再說(shuō)

休閑農業(yè)作為一個(gè)舶來(lái)詞，許多人對此并沒(méi)有深刻的見(jiàn)解。許多人拿地心切，在沒(méi)有做好充分的休閑農業(yè)規劃前，就匆匆決定，先拿下再說(shuō)，到手之后再去為它量身定做合適的衣服。至于效果如何，恐怕只能聽(tīng)天由命了，做好了是一塊肥肉，做不好只會(huì )成為燙手的山芋。

3、跟著(zhù)感覺(jué)走

做休閑農業(yè)項目不能跟著(zhù)感覺(jué)走，而是要有一雙犀利的慧眼，慧眼是要對所選之地的價(jià)值有準確的認識，了解土地如何開(kāi)發(fā)與利用，還要對未來(lái)的發(fā)展有遠見(jiàn)，尤其是目標客戶(hù)及將來(lái)市場(chǎng)情況的判斷，還要有項目與市場(chǎng)的對接手段。

唯有具備這些，才不至于陷入誤區。如果僅僅憑借以往經(jīng)驗，跟著(zhù)感覺(jué)走，恐怕將成為后來(lái)人的反面教材。

五、其他拿地方法

1、采用土地銀行的方式

在完成農村土地確權工作的地區，可采用“土地銀行”的方式，實(shí)現農村集體土地指標的自由流轉、質(zhì)押和融資。這對于農戶(hù)獲取啟動(dòng)資金自營(yíng)個(gè)體旅游項目和專(zhuān)業(yè)企業(yè)規?；@取土地用于開(kāi)發(fā)大型旅游項目而言都具有現實(shí)意義。

2、建立以土地股份為基礎的合作社

有條件的農村集體可以建立合作社，農戶(hù)以承包的土地入股，進(jìn)行股份合作。這樣可以使土地集中經(jīng)營(yíng)、高效經(jīng)營(yíng)、形成規?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。這種方式，管理制度嚴格，管理方法科學(xué)，對加強休閑農業(yè)和鄉村旅游領(lǐng)域的農村集體經(jīng)濟發(fā)展能力，保障發(fā)展成果切實(shí)惠及本地有著(zhù)極大的促進(jìn)作用。

3、使用農村閑置宅基地及廢棄園地

城鎮化的快速發(fā)展，令大量農民進(jìn)城買(mǎi)房，農村房屋閑置，田地疏于管理。實(shí)際上，在新農村集中居住后，閑置下來(lái)的村莊農舍、廢棄林園等恰好是休閑農業(yè)與鄉村旅游的良好發(fā)展空間。

對這些農村集體土地進(jìn)行指標整理和農林復墾，并根據旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)需求合理配置建設用地指標，有助于提高休閑農業(yè)與鄉村旅游的招商效率與質(zhì)量。

4、土地置換、租賃、入股聯(lián)營(yíng)等

對經(jīng)濟效益不理想的集體用地，可采取土地置換、租賃、入股聯(lián)營(yíng)等方式，統籌盤(pán)活這些存量集體土地。一方面可以解決旅游開(kāi)發(fā)過(guò)程中，需要遷移部分農戶(hù)的住宅、承包地的問(wèn)題;另一方面可以充分發(fā)揮土地使用價(jià)值，集約化發(fā)展，便于個(gè)人或企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理。