精心規劃是科學(xué)發(fā)展的重要前提，規劃的實(shí)施影響乃至于決定未來(lái)發(fā)展的效果。國務(wù)院辦公廳日前印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)全域旅游發(fā)展的指導意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導意見(jiàn)》)提出，要加強規劃工作，實(shí)施科學(xué)發(fā)展。要加強旅游規劃統籌協(xié)調，完善旅游規劃體系，這為旅游業(yè)發(fā)展指明了方向。

規劃是個(gè)人或組織制定的比較全面長(cháng)遠的發(fā)展計劃，是對未來(lái)整體性、長(cháng)期性、基本性問(wèn)題的思考和考量，是未來(lái)整套行動(dòng)的方案。規劃是融合多要素、多人士看法的某一特定領(lǐng)域的發(fā)展愿景。

長(cháng)期以來(lái)，旅游規劃不到位、不科學(xué)、不落實(shí)等問(wèn)題突出。一是具體旅游開(kāi)發(fā)建設項目的規劃，形成八股文格式的固定文本，似乎面面俱到卻又流于形式，有些甚至由不懂旅游的規劃設計機構編制，普遍缺失好的策劃，市場(chǎng)分析不到位，項目特色不鮮明，盈利模式不清晰不充分，運營(yíng)策略欠謀劃，項目建成之后缺乏吸引力和盈利能力，進(jìn)而導致經(jīng)營(yíng)不善、效益不佳，讓投資者交了巨額學(xué)費。二是區域旅游發(fā)展規劃，戰略研究甚于規劃布局，對城鄉規劃、土地規劃、生態(tài)保護規劃等研究不充分，結合不緊密，往往是地方旅游部門(mén)自彈自唱，對于區域旅游發(fā)展的指導性不高，空間布局上沒(méi)有剛性，只能“墻上掛掛”，被動(dòng)地跟著(zhù)投資項目走，幾年就重新修編一次。三是地方城鄉總體規劃和土地利用總體規劃，普遍沒(méi)有充分考慮旅游業(yè)發(fā)展的實(shí)際需求，城市公共設施規劃主要考慮常住人口，沒(méi)有全面考慮外來(lái)游客需求。在深入推進(jìn)全域旅游發(fā)展、倡導優(yōu)質(zhì)旅游的關(guān)鍵時(shí)期，必須切實(shí)加強和改進(jìn)規劃工作，強化規劃的引領(lǐng)功能。

客觀(guān)審視我國規劃管理體系，部門(mén)分割現象比較嚴重。雖然旅游法規定了旅游業(yè)發(fā)展必須編制規劃，但依據城鄉規劃法編制的城鄉發(fā)展的系列規劃，依據土地管理法編制的土地利用規劃，依據環(huán)境保護法編制的環(huán)境保護規劃，還有交通規劃等專(zhuān)項規劃都由相應的職能部門(mén)編制與實(shí)施;雖然在規劃管理辦法中，有部門(mén)審查的程序來(lái)保障規劃之間的銜接，但實(shí)施的協(xié)同性仍然很難達到渾然一體的境界。

從根本上來(lái)看，規劃協(xié)同的源頭在于編制環(huán)節，協(xié)同的關(guān)鍵是規劃編制指導思想的統籌觀(guān)樹(shù)立。各職能部門(mén)分別編制規劃，指導思想就局限于部門(mén)職能的范疇，往往突出部門(mén)職能的特殊性、重要性，實(shí)施中難免相互矛盾，難于形成合力。

“多規合一”是全域旅游發(fā)展的前提和保障。全域旅游的核心理念是區域資源有機整合、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、社會(huì )共建共享。全域旅游要求涉旅部門(mén)聯(lián)動(dòng)，充分發(fā)揮旅游帶動(dòng)作用，在全域(省市縣)優(yōu)化配置經(jīng)濟社會(huì )資源。因此，全域旅游發(fā)展絕非旅游部門(mén)一己之力能夠完成，需要國土、城建、農業(yè)、水利等多個(gè)職能部門(mén)協(xié)調統一。這就需要從規劃出發(fā)，以“多規合一”的方式，形成一個(gè)全域旅游區“一本規劃，一張藍圖”，通過(guò)規劃協(xié)調好部門(mén)利益，落實(shí)好責任關(guān)系。這樣才有利于全域旅游工作推進(jìn)，有利于各個(gè)部門(mén)、不同產(chǎn)業(yè)之間統一步調。

全域旅游是推動(dòng)“多規合一”的恰當抓手。全域旅游的要求是旅游發(fā)展突破景點(diǎn)景區的界限，“放眼望去皆風(fēng)景，隨時(shí)駐足可旅游”，而不是景區內外兩重天。為實(shí)現這一目標，政府主管部門(mén)在進(jìn)行旅游規劃、城鎮規劃、新農村規劃、道路交通、環(huán)衛設施等相關(guān)規劃時(shí)必須協(xié)調統一。與此同時(shí)，“多規合一”雖已經(jīng)開(kāi)始試點(diǎn)，但在實(shí)際操作中仍存在諸多棘手問(wèn)題，如“多規”的范圍如何確定、“合”的程度如何把握等，這都需要區域發(fā)展有明確目標、有統一要求。全域旅游恰好能契合“多規合一”的實(shí)施條件，因此，結合全域旅游示范區創(chuàng )建推動(dòng)“多規合一”更具操作性。

要切實(shí)以全域思維為指導創(chuàng )新規劃模式。所謂全域思維，就是在全域旅游規劃中從區域社會(huì )生產(chǎn)要素配置出發(fā)統籌考慮規劃內容，從重視“找資源、布項目”轉變?yōu)橹匾曂卣构残蓍e空間、優(yōu)化區域環(huán)境風(fēng)貌、完善旅游配套設施等，進(jìn)而實(shí)現從規劃“點(diǎn)”向規劃“面”轉變。

創(chuàng )新全域旅游規劃模式，應從規劃編制和評價(jià)兩方面入手。首先，應重新梳理規劃結構和編制內容，以全域資源要素配置為規劃主體，重視旅游公共服務(wù)設施規劃、旅游產(chǎn)業(yè)要素規劃、旅游保障體系規劃等在傳統規劃中被忽視的邊緣內容。其次，要進(jìn)一步修訂《旅游規劃通則》等相關(guān)標準，或出臺全域旅游規劃技術(shù)要求，更新全域旅游規劃的評價(jià)方法和評價(jià)指標。

“多規合一”并非只有一個(gè)規劃，而是強化“系統工程”理念，在制定區域規劃時(shí)以國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃為依據，強化城鄉建設、土地利用、環(huán)境保護、文物保護、林地保護、綜合交通、水資源、文化旅游、社會(huì )事業(yè)等各類(lèi)規劃的銜接，確保“多規”確定的保護性空間、開(kāi)發(fā)邊界、城市規模等重要空間參數一致，并在統一的空間信息平臺上建立控制線(xiàn)體系，進(jìn)而實(shí)現優(yōu)化空間布局、有效配置土地資源、提高政府空間管控水平和治理能力的目標。