一、旅游規劃的發(fā)展歷程

　　中國最早意義上的區域性旅游規劃始于20世紀80年代，當時(shí)，正在開(kāi)展全國性的國土資源調查和規劃。在工作過(guò)程中，一些大學(xué)和研究所的地理學(xué)者敏銳地意識到旅游資源在活躍區域經(jīng)濟發(fā)展中的重要作用，并以資源利用為導向，開(kāi)始進(jìn)行旅游資源評價(jià)和利用規劃的編制。由于旅游規劃編制人員以地理學(xué)者為主流，因此，該時(shí)期規劃文本中旅游資源開(kāi)發(fā)近乎等同于旅游開(kāi)發(fā)，旅游資源分類(lèi)、評價(jià)和開(kāi)發(fā)利用等內容占主要位置。規劃者往往在資源普查的基礎上，通過(guò)建立龐大項目?jì)鋷斓姆绞綖榈胤铰糜伟l(fā)展提供決策建議。

　　從現在的觀(guān)點(diǎn)看，當時(shí)的旅游規劃從內容、體例等方面均存在較大缺陷，但在特定時(shí)代背景下，地理學(xué)者畢竟勇敢地走出了旅游規劃的第一步，這些工作不但滿(mǎn)足了當時(shí)我國旅游事業(yè)發(fā)展的需要，也為后續旅游規劃技術(shù)的創(chuàng )新奠定了堅實(shí)的基礎。

　　上世紀90年代初，隨著(zhù)我國居民逐步接受了旅游作為一種日常生活需要的思想，國內旅游異軍突起，旅游規劃編制的人員組成打破了地理學(xué)者包辦天下的格局，學(xué)科背景更加多元化，涉及到經(jīng)濟、營(yíng)銷(xiāo)等多領(lǐng)域，規劃編制更加注重對市場(chǎng)的挖掘，從而形成了市場(chǎng)開(kāi)發(fā)導向型旅游規劃編制的理念。

　　在市場(chǎng)論者眼中，傳統的、資源導向型旅游資源評價(jià)體系和項目?jì)鋷煲呀?jīng)難以適應現代旅游發(fā)展的要求，應該按照市場(chǎng)需求程度和游客的好惡對旅游資源進(jìn)行等級評定，資源的“絕對優(yōu)勢”不再是發(fā)展旅游的唯一憑借，即使在資源貧乏地區，如果區位優(yōu)勢明顯、客源市場(chǎng)條件優(yōu)越，也可以通過(guò)人造旅游吸引物的方式實(shí)現產(chǎn)業(yè)發(fā)展；相反，即使擁有優(yōu)勢資源，但缺乏有規模的市場(chǎng)支撐，其旅游發(fā)展也難以取得良好的經(jīng)濟效益。旅游市場(chǎng)研究與分析開(kāi)始在旅游規劃文本中占據日益重要的位置。

　　20世紀末，在優(yōu)秀旅游城市、旅游景區（點(diǎn)）評定等一系列技術(shù)手段的推動(dòng)下，各城市旅游基礎設施和旅游產(chǎn)品建設達到了相對較高的水平。而在后現代主義思潮影響下，符號產(chǎn)業(yè)異軍突起，游客需求日益多元化的同時(shí)，其旅游行為和消費方式更加趨于理性，區域之間的旅游競爭日益加劇。在這樣的背景下，旅游規劃人員的學(xué)科背景除旅游經(jīng)濟、文化歷史、資源與環(huán)境、城市規劃、建筑設計等傳統領(lǐng)域外，進(jìn)一步擴大到新聞、廣告、公關(guān)和營(yíng)銷(xiāo)等，為了適應符號經(jīng)濟對旅游發(fā)展過(guò)程中游客的價(jià)值訴求，在多學(xué)科背景的支撐下，形成了以形象和營(yíng)銷(xiāo)為導向的旅游規劃理念。這種規劃理念特別重視對不同細分市場(chǎng)需求、營(yíng)銷(xiāo)渠道開(kāi)發(fā)、分銷(xiāo)系統管理、目的地的形象塑造及其合理包裝的分析，試圖通過(guò)對游客行為的引導，強化對目的地的忠誠度和認可度，從而促進(jìn)旅游業(yè)的發(fā)展。

　　二、當前旅游規劃面臨的主要問(wèn)題

　　總體上看，30年來(lái)我國區域旅游規劃編制理念依次經(jīng)歷了資源利用導向、市場(chǎng)開(kāi)發(fā)導向和形象引導導向三個(gè)階段，每個(gè)階段所表現的特征均與所處的時(shí)代背景密切相關(guān)。從當前旅游市場(chǎng)發(fā)展所賦予旅游規劃應承擔的社會(huì )職能和旅游規劃真正承擔的社會(huì )職能比較上看，我國旅游規劃地位仍較低，面臨著(zhù)一系列制約地位提升的瓶頸。

　　從法律地位上看，盡管有《旅游規劃通則》對規劃的內容和性質(zhì)進(jìn)行了明確，但一些根本問(wèn)題仍存在較大的不確定性，如實(shí)施主體、實(shí)施手段、實(shí)施保障等，在這樣的背景下，旅游規劃如何與城市規劃、國土規劃、環(huán)境保護規劃等法定規劃銜接仍面臨著(zhù)發(fā)展定位的尷尬。在難以得到立法有效保障實(shí)現的背景下，與其他類(lèi)型規劃比較，旅游規劃在整個(gè)規劃體系中面臨著(zhù)地位弱化、作用難以充分發(fā)揮的問(wèn)題，法制保障不足成為制約旅游規劃地位提升的根本原因。

　　從需求關(guān)系上看，規劃委托方往往對旅游規劃的科學(xué)性認識不足、需求不清、領(lǐng)導人意圖過(guò)強；缺乏規劃過(guò)程中招投標管理、質(zhì)量管理和過(guò)程跟蹤、過(guò)程控制等監督程序，最終導致規劃實(shí)施、審批難度大等問(wèn)題。在組織方式上，規劃過(guò)程缺少對當地居民價(jià)值訴求的重視，但地方政府對國外專(zhuān)家的使用往往給予過(guò)高期望，導致規劃實(shí)施難度大、可操作性不足、落地困難等問(wèn)題，從而造成很大程度的無(wú)效需求，制約了旅游規劃在產(chǎn)業(yè)運行中作用的有效發(fā)揮。

　　從供給關(guān)系上看，盡管《旅游規劃設計單位資質(zhì)等級認定管理辦法》對規劃機構的申請條件進(jìn)行了規范，但不同機構的建設水平存在較大差距，為了申請資質(zhì)，一些專(zhuān)家往往掛靠多家機構、一些機構又聘請多個(gè)單位的專(zhuān)家；從業(yè)人員專(zhuān)業(yè)融合不夠、業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊，旅游規劃從業(yè)人員的身份亟待實(shí)施規范化的認證管理。業(yè)務(wù)上，旅游規劃主要借鑒其他學(xué)科的理論、方法和技術(shù)，自主創(chuàng )新意識淡薄?？傮w上，各機構在高水平旅游規劃的供給上仍處于短缺狀態(tài)，制約了旅游規劃在產(chǎn)業(yè)運行中作用的有效發(fā)揮。

　　從社會(huì )環(huán)境上看，社會(huì )對旅游規劃存在價(jià)值及其對區域經(jīng)濟發(fā)展作用的認識不充分，各機關(guān)、部門(mén)對旅游規劃的重要性、專(zhuān)業(yè)性、特色性認識不夠；地方政府對旅游規劃推進(jìn)區域經(jīng)濟發(fā)展的能力信心不足；旅游教育對規劃人才的培養也剛剛起步，從業(yè)人員整體素質(zhì)尚有較大上升空間。此外，國際環(huán)境、產(chǎn)業(yè)政策等因素的改善也是一個(gè)長(cháng)期性工作、不可能在短時(shí)間內完成，總體上看，我國旅游規劃的發(fā)展尚處于一個(gè)亟待提升的階段。

　　三、旅游規劃的發(fā)展方向

　　在當前旅游供需矛盾日益突出、新問(wèn)題不斷涌現的時(shí)代背景下，我國旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展正處于轉型升級的關(guān)鍵階段，整體表現出產(chǎn)品供給體系更加成熟、游客消費更加理性的特征，規劃對旅游本身品質(zhì)提升的空間將逐步縮小。與此相反，隨著(zhù)旅游資源觀(guān)的進(jìn)一步擴展，以旅游地產(chǎn)、旅游綜合試點(diǎn)為代表的綜合性旅游工程不斷涌現。從效果來(lái)看，現有規劃對這些新現象均表現出統籌能力不強、設施建設不夠、可操作性不足等問(wèn)題，與社會(huì )發(fā)展對旅游規劃的期望之間仍存在一定差距，旅游規劃對這些新現象的反饋能力和適應能力亟待加強。

　　結合時(shí)代背景和面臨的新任務(wù)，旅游規劃機構和從業(yè)者需要轉變理念，從對產(chǎn)業(yè)本身資源、市場(chǎng)、形象等內容的關(guān)注向規劃所承擔的社會(huì )任務(wù)轉移，即旅游規劃應跳出“旅游產(chǎn)業(yè)本身規劃”的思維，推進(jìn)旅游規劃從部門(mén)規劃向合成規劃、從專(zhuān)項規劃向綜合規劃發(fā)展的進(jìn)程，將規劃任務(wù)擴大到區域協(xié)調、統籌城鄉發(fā)展的高度，在保持旅游特色的基礎上，與主體功能區規劃對接，綜合安排自然生態(tài)、社會(huì )文化、經(jīng)濟和社會(huì )管理等諸多要素，促使這些要素圍繞旅游形成相互配合的整體，在提高旅游規劃組合效率和可操作能力的同時(shí)，突出規劃的綜合性、聯(lián)動(dòng)性特征，實(shí)現旅游規劃在區域經(jīng)濟發(fā)展中承擔更重要社會(huì )職能的目標。

　　在這種認識的基礎上，旅游規劃行業(yè)的從業(yè)者和旅游研究者應做好以下幾件事情：

　　結合新形勢要求，結合“十二五”規劃，加強前期性、基礎性、前瞻性的準備和預研究工作，并超前對可能發(fā)生的重大問(wèn)題進(jìn)行分析和預測，提前準備好預案，為宏觀(guān)決策提供參考。對旅游規劃的地位、性質(zhì)、職能進(jìn)行重新修訂和完善，以條例和規章建設為基礎，以專(zhuān)門(mén)法律為突破口，全面推動(dòng)旅游大法及旅游規劃的法制化進(jìn)程。積極參與由國家主持的國土開(kāi)發(fā)規劃、城市規劃等其他規劃，注重專(zhuān)項規劃與其他規劃的協(xié)調，發(fā)揮旅游規劃在這些規劃中的重要作用；對國家牽頭的旅游規劃要注重與主體功能區規劃的對接，并以此為手段，通過(guò)部門(mén)聯(lián)動(dòng)和專(zhuān)項規劃聯(lián)動(dòng)，增強旅游規劃的統籌整合能力，突出旅游規劃在區域經(jīng)濟發(fā)展中的地位和作用。

　　完善旅游規劃在招投標、編制、審核、評估、實(shí)施、監理過(guò)程中的各項制度，強調行政機構在各環(huán)節中的監督作用，加強程序的合法性；在旅游規劃編制機構認證的基礎上，推動(dòng)個(gè)人行業(yè)準入資質(zhì)認證制度的實(shí)施，從而規范和整頓規劃市場(chǎng)，提升行業(yè)整體素質(zhì)，增強旅游規劃的權威性、嚴肅性。出臺新時(shí)期旅游規劃編制指導意見(jiàn)，對地方旅游發(fā)展中的新情況、新問(wèn)題、新需求進(jìn)行合理引導，促進(jìn)旅游規劃更加面向地方、面向實(shí)際、面向市場(chǎng)；鼓勵技術(shù)創(chuàng )新，研究旅游規劃技術(shù)支撐保障的實(shí)施條件，加強專(zhuān)項規劃的編制能力，階段性地對優(yōu)秀旅游規劃成果進(jìn)行評選，推動(dòng)規劃技術(shù)的進(jìn)步。

　　在現有對規劃機構進(jìn)行定期檢查的基礎上，增加對機構的不定期檢查和抽查，同時(shí)，強化全行業(yè)的自律能力，對旅游規劃從業(yè)人員的職業(yè)精神和業(yè)務(wù)能力進(jìn)行評價(jià)，以?xún)?yōu)化服務(wù)、提高質(zhì)量為手段，增強社會(huì )對行業(yè)的認知，強調旅游規劃對社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的重要貢獻，提升旅游規劃的社會(huì )認可程度及其在規劃體系中地位，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。突出旅游規劃的特色，改變規劃中重市場(chǎng)、輕設施，整體強、專(zhuān)項弱的不足，強調規劃對旅游基礎設施和服務(wù)功能的體現；面向未來(lái)，在重點(diǎn)旅游院校和重點(diǎn)院校旅游系加強規劃理論教育的同時(shí)，在優(yōu)秀旅游規劃研究機構建立實(shí)訓基地、設置博士后流動(dòng)站等方式，創(chuàng )新人才培養模式，為旅游的大發(fā)展儲備適應市場(chǎng)需求的規劃人才。

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