一直以來(lái)土地開(kāi)發(fā)問(wèn)題讓文旅行業(yè)很多同仁頭疼，應此需求，這次就“如何在一般農田上建設游樂(lè )設施或相應的旅游項目開(kāi)發(fā)?是否有相應的政策支持嗎?”這個(gè)話(huà)題展開(kāi)討論。本次問(wèn)題主要涉及兩個(gè)核心點(diǎn)，一是企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式對旅游項目開(kāi)發(fā)的影響;另一個(gè)是相關(guān)政府政策是否支持。

傳統旅游用地包括農民自有住宅、閑置宅基地、農村集體建設用地、四荒地等，國家對于旅游建設用地管理嚴格，規定不得占用基本農田、不得超越土地利用規劃、更嚴禁隨意擴大設施農用地范圍，因此旅游開(kāi)發(fā)必須符合當地土地規劃，以農業(yè)為依托的休閑觀(guān)光度假場(chǎng)所、各類(lèi)莊園以及各類(lèi)園區中涉及建設永久性餐飲、住宿等用地，必須依法依規按建設用地進(jìn)行管理，而非按農用地管理。

設施興建之前為耕地的，非農建設單位還應依法履行耕地占補平衡義務(wù)。正規的樂(lè )園產(chǎn)品(非市民農莊類(lèi)項目)，因其自身的設備甚至土地等未來(lái)會(huì )成為企業(yè)融資工具，所以必然要完成土地變性的內容，建設用地進(jìn)行管理也必然涉及農用地轉用審批手續，這就涉及到政府支持，政策依靠，需要由政府進(jìn)行主導，由一般農田，調整為娛康體用地。

然而土地變性是大手術(shù)，地方?jīng)]有審批權，最低是在省國土廳，而國土廳通常不會(huì )因為個(gè)別小項目進(jìn)行調規，所以效率一般很難把控。這在無(wú)形中既增加了旅游開(kāi)發(fā)建設成本，而且也使得旅游開(kāi)發(fā)變得更為復雜，甚至會(huì )使部分項目夭折。
 

一、企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式?jīng)Q定旅游項目開(kāi)發(fā)策略及土地利用方式

文旅項目開(kāi)發(fā)策略多由企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式?jīng)Q定，輕資產(chǎn)，輕投入，高回報的模式大多數是針對上市公司;就項目定位來(lái)說(shuō)，如果在一般農田上做主題樂(lè )園很難，而體驗性項目，非動(dòng)力項目，都只是配套項目，就相對簡(jiǎn)單，其核心目標是讓政府掏錢(qián)，也就是做“PPP”。

確定模式之后怎樣圈地建設呢?一般農田和基本農田區別在哪?從總體規劃調整，到土地指標落實(shí)，實(shí)際上是很遠的一條路。

大體是收購現有農村建設用地指標，進(jìn)行土地復耕，土地評估，滿(mǎn)足標準后，將此地指標放入自己的規劃地塊。這個(gè)內容，一定要和自己企業(yè)的金融、開(kāi)發(fā)節奏拼接好。在建設用地方面，一般農田相對寬松，是有可能用來(lái)建設的;但基本農田不可能變，那是咱們所有人的飯碗。從目前經(jīng)驗看，除卻國開(kāi)的項目，動(dòng)了基本農田的其他項目，大部分相關(guān)領(lǐng)導都已然落馬。

在完成企業(yè)盈利和贏(yíng)得資本市場(chǎng)的信任方面，主題樂(lè )園是個(gè)熱命題。但是主題樂(lè )園并不盈利，其盈利目的是帶動(dòng)周邊土地溢價(jià)。如果是像華強集團的方特游樂(lè )園，并不是通過(guò)周邊土地溢價(jià)來(lái)盈利的，方特本身就是游樂(lè )設施的廠(chǎng)商，通過(guò)游樂(lè )園這個(gè)項目，不僅賣(mài)了設備，還賺了游樂(lè )園的錢(qián)，等于提高了產(chǎn)品附加值。一個(gè)真正可以運營(yíng)起來(lái)的主題娛樂(lè )項目，酒店，商業(yè)、樂(lè )園、演藝四大板塊，再用文化、IP進(jìn)行包裝，是非常難運作的。主題樂(lè )園的建設、運營(yíng)、ip都是巨資投入。

二、國家政策影響旅游項目用地方式

一般情況下，通過(guò)城鄉建設用地增減掛鉤、投資建設等方法也可獲得相應的建設用地。

增減掛鉤，在國土部要求下旅游項目建設確有必要占用耕地時(shí)先行在異地墾地，數量和質(zhì)量驗收合格后，再用作建設用地。增減掛鉤政策，最開(kāi)始是用于新型城鎮化項目，并且這類(lèi)政策有很強的時(shí)效性!現在國內很多省份，都一直在提，雖說(shuō)各地政策不盡相同，但是都在不斷完善。當然還有許多具體政策要進(jìn)一步研究，比如墾地與生態(tài)保護的問(wèn)題、操作中的管理監督問(wèn)題等。

以四川省為例，2011年出臺的文件——《四川省城鄉建設用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》中第十四條“掛鉤周轉指標的使用與管理”中提到“掛鉤周轉指標按照‘總量控制、封閉運行、定期考核、 到期歸還’的原則進(jìn)行管理，專(zhuān)項用于項目區內建新地塊的 面積規?？刂?，并在規定時(shí)間內用拆舊地塊復墾出來(lái)的耕地面積歸還，歸還的耕地面積數不得少于下達的掛鉤周轉指標。其他地類(lèi)整理復墾的耕地不能用于核定歸還指標。掛鉤周轉指標經(jīng)國土資源部下達后， 由省國土資源廳按 項目區分解下達到各試點(diǎn)市、縣。項目區終驗合格后， 由省國土資源廳出具驗收意見(jiàn)函。”

還有個(gè)辦法是做投資建設，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)農村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導意見(jiàn)》(國辦發(fā)[2015]93號)提出，對社會(huì )資本投資建設連片面積達到一定規模的高標準農田、生態(tài)公益林等，允許在符合土地管理法律法規和土地利用總體規劃、依法辦理建設用地審批手續、堅持節約集約用地的前提下，利用一定比例的土地開(kāi)展觀(guān)光和休閑度假旅游、加工流通等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

有些人在旅游開(kāi)發(fā)中，還可能會(huì )使用以下方式來(lái)規避休閑農業(yè)用地限制：用設施農用地的名義直接進(jìn)行餐飲住宿的建設;修建水泥柱，將建筑物騰空，以滿(mǎn)足不破壞耕作層的要求;用可移動(dòng)的集裝箱和房車(chē)進(jìn)行餐飲住宿活動(dòng)等，但是這些方式為規避政策的監管，打了“擦邊球”，碰觸了土地使用政策的紅線(xiàn)，從根上將不僅無(wú)法規避休閑農業(yè)用地的限制，還隱藏著(zhù)很大不確定性和風(fēng)險。還請大家注意!最合法安全的方法就是通過(guò)立項審批，申請建設用地，這當然也是最困難的方法，拿地費用也相對很高。
 

三、旅游開(kāi)發(fā)獲取土地指標的新方式

除此之外，旅游用地還有一些新方式，比如：

1、采用土地銀行的方式，實(shí)現農村集體土地指標的自由流轉、質(zhì)押和融資。這對于農戶(hù)獲取啟動(dòng)資金自營(yíng)個(gè)體旅游項目和專(zhuān)業(yè)企業(yè)規?；@取土地用于開(kāi)發(fā)大型旅游項目而言都具有現實(shí)意義。

2、建立以土地股份為基礎的合作社，農戶(hù)以承包的土地入股，進(jìn)行股份合作。這樣可以使土地集中經(jīng)營(yíng)、高效經(jīng)營(yíng)、形成規?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。

3、使用農村閑置宅基地及廢棄園地

對這些農村集體土地進(jìn)行指標整理和農林復墾，并根據旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)需求合理配置建設用地指標，有助于提高休閑農業(yè)與鄉村旅游的招商效率與質(zhì)量。

4.土地置換、租賃、入股聯(lián)營(yíng)等

對經(jīng)濟效益不理想的集體用地，可采取土地置換、租賃、入股聯(lián)營(yíng)等方式，統籌盤(pán)活這些存量集體土地。一方面可以解決旅游開(kāi)發(fā)過(guò)程中，需要遷移部分農戶(hù)的住宅、承包地的問(wèn)題;另一方面可以充分發(fā)揮土地使用價(jià)值，集約化發(fā)展，便于個(gè)人或企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理。

文旅行業(yè)是國家啟動(dòng)內需的關(guān)鍵一步，進(jìn)而引入社會(huì )資本解決農村類(lèi)城市化，在循序漸進(jìn)的過(guò)程中，各方觀(guān)點(diǎn)百家爭鳴，相關(guān)政策也在不斷優(yōu)化，只要套路深，鐵杵磨成針，相信文化旅游地產(chǎn)的明天是非常美好的。