經(jīng)國務(wù)院同意，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)全域旅游發(fā)展的指導意見(jiàn)》發(fā)布。日前，就《指導意見(jiàn)》的意義背景、謀篇布局、總體要求、部署安排等問(wèn)題，文化和旅游部相關(guān)部門(mén)負責人進(jìn)行了權威解讀。

國務(wù)院批準國辦發(fā)布《指導意見(jiàn)》的主要目的和意義是什么?

負責人解讀：2016年年初，原國家旅游局在全國旅游工作會(huì )議上提出發(fā)展全域旅游的基本思路，引起行業(yè)內和社會(huì )各方面的關(guān)注和重視。習近平總書(shū)記高度重視全域旅游發(fā)展。2017年3月，李克強總理在政府工作報告中明確提出，“大力發(fā)展鄉村、休閑、全域旅游。”在今年政府工作報告中，李克強總理明確提出要“創(chuàng )建全域旅游示范區”。經(jīng)過(guò)兩年來(lái)的理論和實(shí)踐探索，行業(yè)內外對全域旅游的發(fā)展理念和模式形成了一致認識。

研究制定和發(fā)布實(shí)施《指導意見(jiàn)》的主要目的和意義，在該文件的導言中有很好的概括解釋?zhuān)?ldquo;旅游是發(fā)展經(jīng)濟、增加就業(yè)和滿(mǎn)足人民美好生活需要的有效手段，是提高人民生活水平的重要產(chǎn)業(yè)。近年來(lái)，我國旅游經(jīng)濟快速增長(cháng)，產(chǎn)業(yè)格局日趨完善，市場(chǎng)規模品質(zhì)同步提升，旅游業(yè)已成為國民經(jīng)濟的戰略性支柱產(chǎn)業(yè)。但是，隨著(zhù)大眾旅游時(shí)代的到來(lái)，我國旅游有效供給不足、市場(chǎng)秩序不規范、體制機制不完善等問(wèn)題日益凸顯。發(fā)展全域旅游，將一定區域作為完整旅游目的地，以旅游業(yè)為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，統一規劃布局、優(yōu)化公共服務(wù)、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合、加強綜合管理、實(shí)施系統營(yíng)銷(xiāo)，有利于不斷提升旅游業(yè)現代化、集約化、品質(zhì)化、國際化水平，有利于更好滿(mǎn)足旅游消費需求。”因此，為指導各地促進(jìn)全域旅游發(fā)展，制定《指導意見(jiàn)》。

《指導意見(jiàn)》的有關(guān)背景情況?

負責人解讀：中國旅游發(fā)展經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放以來(lái)40年的發(fā)展，從小到大，成績(jì)斐然，舉世矚目。這期間，中國旅游的發(fā)展路徑基本上是以建設景區、景點(diǎn)、賓館、飯店為主，稱(chēng)為“景點(diǎn)旅游發(fā)展模式”。這種模式催生了中國現代旅游發(fā)展的初級階段，并呈現了排浪式和井噴般發(fā)展局面。但是，旅游業(yè)發(fā)展到今天，已經(jīng)到了全民旅游和個(gè)人游、自駕游為主的大眾旅游時(shí)代，旅游消費不斷升級，傳統的以抓點(diǎn)方式為特征的景點(diǎn)旅游模式，已不能滿(mǎn)足現代大旅游發(fā)展的需要。人民日益增長(cháng)的美好生活需要和旅游業(yè)綜合管理滯后、產(chǎn)品有效供給不足等問(wèn)題，要求我們創(chuàng )新發(fā)展理念，深入推進(jìn)旅游綜合改革，全面優(yōu)化旅游發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)旅游業(yè)從單一景點(diǎn)景區建設管理向綜合目的地服務(wù)轉變，從門(mén)票經(jīng)濟向產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟轉變，從粗放低效方式向精細高效方式轉變，從封閉的旅游自循環(huán)向開(kāi)放的“旅游+”轉變，從企業(yè)單打獨享向社會(huì )共建共享轉變，從景區內建設管理向全域全面建設管理轉變，從部門(mén)行為向政府統籌推進(jìn)轉變，走全域旅游發(fā)展的新道路。

為此，在2016年全國旅游工作會(huì )議上進(jìn)行動(dòng)員部署后，經(jīng)過(guò)地方推薦和集中篩選，原國家旅游局確定了500多個(gè)全域旅游示范區創(chuàng )建單位，包括7個(gè)省級、近百個(gè)市級和400個(gè)縣級行政區域，并于2016年5月、9月和2017年6月分別在浙江湖州、寧夏中衛、陜西西安召開(kāi)了3次全域旅游推進(jìn)大會(huì )，制定發(fā)布了《全域旅游示范區創(chuàng )建工作導則》，持續深入推進(jìn)全域旅游發(fā)展。

《指導意見(jiàn)》是怎樣研究制定出來(lái)的?

負責人解讀：《指導意見(jiàn)》按照深入貫徹習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想和黨的十九大精神，推進(jìn)旅游業(yè)深入實(shí)施新發(fā)展理念，以全域旅游為抓手，促進(jìn)旅游業(yè)改革創(chuàng )新和健康發(fā)展的工作思路，在各有關(guān)部門(mén)共同支持下研究制定的。

去年年初，為貫徹落實(shí)《政府工作報告》相關(guān)要求，強化對全域旅游發(fā)展的支持與保障，我們在研究制定《全域旅游示范區創(chuàng )建工作導則》的同時(shí)，即著(zhù)手開(kāi)展《指導意見(jiàn)》起草的調查研究、意見(jiàn)收集等工作。經(jīng)深入調查研究、多次研討論證，先后兩次征求中央國家機關(guān)40個(gè)部門(mén)的意見(jiàn)，并印發(fā)各省級旅游部門(mén)討論和征求意見(jiàn)。今年1月31日，國務(wù)院旅游部際聯(lián)席會(huì )議專(zhuān)題審議了《指導意見(jiàn)》。修改并會(huì )簽39個(gè)部門(mén)后，將文件正式呈報國務(wù)院審定同意，由國務(wù)院辦公廳發(fā)布執行。

《指導意見(jiàn)》是如何謀篇布局的?

負責人解讀：《指導意見(jiàn)》除導言和結語(yǔ)，主體包括9個(gè)部分，共41條，按內容分為3個(gè)板塊。第1部分總體要求構成第一板塊，具體包括指導思想、基本原則、主要目標。第2至第8部分構成第二板塊，是文件的主體，依次就全域旅游中的產(chǎn)品供給、服務(wù)提升、基礎配套和公共服務(wù)、綠色發(fā)展和共享發(fā)展、系統營(yíng)銷(xiāo)、規劃指導、體制機制創(chuàng )新提出要求，明確目標、任務(wù)和對策措施。第9部分為第三板塊，內容是政策支持，重點(diǎn)為創(chuàng )新旅游投融資機制、加大財政金融和用海用地政策支持力度。整體上與其他文件寫(xiě)法和篇章布局相同，但考慮到全域旅游是旅游發(fā)展理念、模式、方法、途徑等方面的創(chuàng )新，指導和促進(jìn)其發(fā)展主要是明確目標、任務(wù)、途徑等要求，因此，文件第二板塊分七章來(lái)布局，而第一和第三板塊則只含一章并分條寫(xiě)。

根據《指導意見(jiàn)》，全域旅游發(fā)展的總體要求是什么?

負責人解讀：促進(jìn)全域旅游發(fā)展的指導思想，是全面貫徹黨的十九大精神，以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，統籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調推進(jìn)“四個(gè)全面”戰略布局，牢固樹(shù)立和貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，服務(wù)經(jīng)濟社會(huì )全面發(fā)展需要，加快旅游供給側結構性改革，著(zhù)力推進(jìn)旅游業(yè)從門(mén)票經(jīng)濟向產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟轉變，從粗放低效方式向精細高效方式轉變，從封閉的旅游自循環(huán)向開(kāi)放的“旅游+”轉變，從企業(yè)單打獨享向社會(huì )共建共享轉變，從景區內部治保向全面依法治理轉變，從部門(mén)行為向政府統籌推進(jìn)轉變，從單一景點(diǎn)景區建設管理向綜合目的地服務(wù)轉變。全域旅游發(fā)展要堅持三項基本原則，分別為“統籌協(xié)調，融合發(fā)展”“因地制宜，綠色發(fā)展”和“改革創(chuàng )新，示范引領(lǐng)”。全域旅游發(fā)展的主要目標包括四個(gè)方面，可以概括為“四化”，即旅游發(fā)展全域化、旅游供給品質(zhì)化、旅游治理規范化和旅游效益最大化。

推進(jìn)供給側結構性改革，增加旅游產(chǎn)品的有效供給，是發(fā)展全域旅游、不斷更好滿(mǎn)足人民日益增長(cháng)的美好生活需要的主要途徑，《指導意見(jiàn)》就此做出了什么樣的部署安排?

負責人解讀：《指導意見(jiàn)》將增加旅游產(chǎn)品有效供給作為全域旅游發(fā)展的首要任務(wù)進(jìn)行部署安排，條目篇幅也是各部分中最多的。其主要內容和精神，就是要走“旅游+”“+旅游”的整合資源、融合發(fā)展道路，持續不斷地增加旅游產(chǎn)品供給，加強旅游產(chǎn)品品質(zhì)建設和供給主體建設。關(guān)于融合發(fā)展，《指導意見(jiàn)》分別從旅游與4個(gè)主要產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的融合來(lái)謀篇布局：一是與城鎮化、工業(yè)化和商貿業(yè)(“城工貿”)融合;二是與農業(yè)、林業(yè)、水利(“農林水”)融合;三是與交通、環(huán)保、國土、海洋、氣象(基礎和資源)融合;四是與科技、教育、文化、衛生、體育(“科教文衛體”)融合。

《指導意見(jiàn)》為什么要將旅游公共服務(wù)從旅游服務(wù)中獨立出來(lái)?

負責人解讀：一般來(lái)說(shuō)，滿(mǎn)足消費需要，產(chǎn)品及設施設備是硬手段、硬條件，服務(wù)是軟手段。但對旅游這種以體驗為主的享受型消費方式，從整體看，產(chǎn)品及設施設備往往只是基礎性的，服務(wù)更為重要。同樣的產(chǎn)品和基礎配套，不同的接待服務(wù)、組織管理、銷(xiāo)售結算方式，效果就完全不同。就我國旅游而言，經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放以來(lái)40年的發(fā)展，基本服務(wù)總體有保證，但提升空間非常大，仍需堅持不懈地改進(jìn)和提升。全域旅游條件下，旅游消費往往超出旅游行業(yè)提供的基本接待服務(wù)，同時(shí)對環(huán)境氛圍、綜合保障、大的基礎配套等要求又越來(lái)越高。因此，發(fā)展全域旅游，必須抓緊補齊公共服務(wù)不足這塊短板，廁所只是其中一個(gè)直觀(guān)、典型代表，交通接駁和服務(wù)的人性化、旅游信息服務(wù)的廣覆蓋和全覆蓋、旅游安全保障和緊急救援服務(wù)、旅游權益保障和權利救濟、旅游消費環(huán)境改進(jìn)優(yōu)化等，也都是短板。因此，發(fā)展全域旅游，不僅要突出抓好旅游服務(wù)，更要突出補齊公共服務(wù)不足這塊“短板”。

政府主導是我國很多地區旅游業(yè)發(fā)展的成功經(jīng)驗，在全域旅游示范區創(chuàng )建中也突出強調旅游組織管理和綜合治理體制機制創(chuàng )新?！吨笇б庖?jiàn)》將體制機制創(chuàng )新與規劃指導、人力資源等一起作為保障性任務(wù)，是如何考慮的?

負責人解讀：政府主導確實(shí)是旅游業(yè)發(fā)展的成功經(jīng)驗，政府對旅游的組織領(lǐng)導、各部門(mén)對旅游工作的支持配合和旅游監督管理是旅游業(yè)持續快速健康發(fā)展的客觀(guān)需要，在全域旅游發(fā)展中更為重要。按照讓市場(chǎng)發(fā)揮資源配置的決定性作用和更好發(fā)揮政府功能作用的基本要求，全域旅游發(fā)展必須繼續堅持政府主導、市場(chǎng)主體、各方參與、社會(huì )支持等原則，根據各層級、各地區全域旅游發(fā)展的需要，不斷進(jìn)行旅游組織領(lǐng)導、監督管理、綜合保障等體制機制改革創(chuàng )新。

《指導意見(jiàn)》將怎樣貫徹落實(shí)?

負責人解讀：文化和旅游部將按照《指導意見(jiàn)》的部署和要求，盡快做好任務(wù)分工落實(shí)，同時(shí)組織開(kāi)展行業(yè)、社會(huì )和網(wǎng)絡(luò )的宣傳解讀，分層分類(lèi)舉辦宣貫培訓班，引導行業(yè)和社會(huì )準確、系統、全面理解把握《指導意見(jiàn)》的內容要求和精神實(shí)質(zhì)。近期和今后，文化和旅游部將按照2018年政府工作報告和《指導意見(jiàn)》的要求，重點(diǎn)抓好全域旅游示范區創(chuàng )建和全域旅游發(fā)展的協(xié)調推進(jìn)、考核評價(jià)工作，并向國務(wù)院報告。

《指導意見(jiàn)》將發(fā)揮的重大作用和全域旅游發(fā)展前景進(jìn)行展望?

負責人解讀：全域旅游是順應新時(shí)代我國人民美好旅游生活需要而產(chǎn)生的旅游發(fā)展理念和模式，必將隨著(zhù)人民美好生活水平不斷提高而持續深入發(fā)展，成為我國旅游發(fā)展普遍適用的理念和模式?！吨笇б庖?jiàn)》是國務(wù)院辦公廳代表中央政府對促進(jìn)全域旅游發(fā)展所進(jìn)行的系統、全面部署，具有極大的權威性和很強的指導性，也是對全域旅游發(fā)展道路的充分肯定和思想動(dòng)員，必將對我國全域旅游發(fā)展發(fā)揮重大推動(dòng)作用。相信全行業(yè)和社會(huì )各方面在黨的十九大精神指引下，共同推動(dòng)全域旅游深入全面發(fā)展，讓旅游成為人民美好生活的新途徑、新空間、新范式，讓旅游業(yè)為實(shí)現中華民族偉大復興的中國夢(mèng)作出更大貢獻。