土地對每個(gè)國家來(lái)說(shuō)都是寶貴的資源。土地流轉是從傳統農業(yè)向現代農業(yè)轉變的重要途徑。在土地流轉過(guò)程中，因管理不當引發(fā)的土地面積減少、土地生產(chǎn)能力的降低、生態(tài)環(huán)境的惡化等問(wèn)題，給農業(yè)與農村發(fā)展帶來(lái)嚴重影響。在采取各種措施積極推進(jìn)土地流轉的同時(shí)，無(wú)論是人多地少的法國、日本，還是人少地多的俄羅斯、美國，都通過(guò)各種手段嚴格土地管理，規范土地流轉行為。

　　一、嚴格土地經(jīng)營(yíng)者能力審查

　　為了確保土地得到有效的利用，部分國家和地區對土地經(jīng)營(yíng)者的素質(zhì)作出了明確要求。大多數國家都規定土地受讓人必須是有經(jīng)營(yíng)能力的自耕農，有的國家甚至要求大面積受讓農地的經(jīng)營(yíng)者必須有農科的本科畢業(yè)文憑。

　　為了應對糧食危機，解決土地撂荒問(wèn)題，促進(jìn)土地集約利用，2009年12月15日，日本對《農地法》進(jìn)行了法律修訂，對于企業(yè)通過(guò)土地租賃，參與農業(yè)等行為，實(shí)行“原則自由化”。然而，企業(yè)通過(guò)土地流轉，參與農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，仍必須具備以下條件:①當流轉農地沒(méi)有被合理利用時(shí)，租賃合同廢止。農地租賃合同中必須包對合同廢止的情況予以規定。②與地域的其他農業(yè)從業(yè)人員，進(jìn)行合理的分工，可以持續安定的從事農業(yè)經(jīng)營(yíng)。③如果是公司法人從事農地租賃，那么公司的業(yè)務(wù)執行董事中必須有一人以上長(cháng)期從事農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。④關(guān)于生產(chǎn)能力的規定。轉入農戶(hù)或組織必須胡有一定的農業(yè)機械和一定的農業(yè)勞動(dòng)力等具備農業(yè)生產(chǎn)能力;必須保證一定的農業(yè)勞動(dòng)時(shí)間源則上150天以上。⑤租賃合同需要經(jīng)過(guò)當地農業(yè)委員會(huì )的批準。

　　中國臺灣實(shí)施的“小地主大佃農”對土地承租方進(jìn)行了明確限制，規定承租方為以擴大規模為經(jīng)營(yíng)目的自然人或農民組織，主要包括專(zhuān)業(yè)農民、產(chǎn)銷(xiāo)班、農會(huì )、合作社和農業(yè)企業(yè)等，并為了引導農業(yè)從業(yè)人員年輕化，專(zhuān)業(yè)農民享受該政策時(shí)年齡應在18歲以上、55歲以下，且必須在所學(xué)專(zhuān)業(yè)、從事農作年數或參加培訓時(shí)數上達到一定條件，從事有機作物的還有額外條件。承租農地的范圍為合法使用的非都市土地耕地和都市計劃農業(yè)區，不包括臺糖公司①土地、公有土地及三七五出租耕地。農地租賃年期以3年以上為原則，考慮到作物的輪作需求，不排除短期租約，但承租面積中要有至少1/2以上符合長(cháng)期租賃的原則。經(jīng)營(yíng)條件則包括以下幾個(gè)方面:大佃農應以從事農糧、畜牧或農牧綜合經(jīng)營(yíng)為主，并盡量?jì)?yōu)先考慮進(jìn)口替代或出口擴張的農產(chǎn)品;大佃農承租2006年和2007年連續兩期體耕農地且領(lǐng)取承租獎勵者，應以種植水稻、輪作獎勵作物和有機作物等為限;大佃農承租耕地不得申請體耕補助或平地造林補助。為了解決對自耕能力的認定困難，中國臺灣于1976年頒布解獷關(guān)農地承受人自耕能力的認定標準及自耕能力證明書(shū)核發(fā)程序》作為自耕能力認定的依據，包含了7項內容:①申請自耕能力證明書(shū)者須為16歲以上的自然人。②目前非專(zhuān)任農耕以外之職業(yè)者。③目前非在校學(xué)生。④住所和所承受的農地，其交通距離在10km以?xún)龋ㄓ指臑?5km)。⑤直接從事勞力耕作者。⑥農事設備充足者。⑦現有農地未曾廢耕者。

　　二、控制土地流轉規模

　　各國經(jīng)驗表明，在不同的社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展階段，對農地流轉規模的限制也不一樣。為了促進(jìn)農地規模經(jīng)營(yíng)，許多國家和地區對農地流轉的最小規模加以限制，而為了防止土地兼并，又有國家對農地的最大保有量進(jìn)行限制。

　　日本在第二次世界大戰結束初期，為了廢除租佃制度、提高農民的生產(chǎn)積極性，對購買(mǎi)農地的最大保有量作出限定，要求“買(mǎi)者現有農地總面積不超過(guò)三盯”。隨著(zhù)社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展，分割的小農經(jīng)濟逐漸顯示出了它的局限性，為了實(shí)現規模經(jīng)營(yíng)，提高農業(yè)生產(chǎn)率，日本逐步允許農地流動(dòng)并放寬了農地保有上限，反而對土地流轉后耕地面積的最低規模進(jìn)行限制。例如，2009年12月《農地法》進(jìn)行修訂后，企業(yè)雖然原則上可以自由租賃土地進(jìn)行農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，但日本政府仍然通過(guò)合同管理對企業(yè)流轉土地規模進(jìn)行控制。例如，日本政府規定流轉后的農地總面積至少應達到0.5hm2，其中北海道地區至少應達到2hm2，否則租賃合同自動(dòng)廢止。

　　俄羅斯地方政府同樣對單個(gè)土地所有者實(shí)際擁有的土地規模加以限制，以防止土地過(guò)分集中，但同時(shí)針對家庭農場(chǎng)以外的經(jīng)營(yíng)主體，對于可以注冊登記用于農業(yè)經(jīng)營(yíng)的實(shí)物土地的最小規模也有限制。

　　法國為了加強土地流轉管理，分別在1960年、1962年先后頒布了儂業(yè)指導法》和《農業(yè)指導補充法》，指導土地流轉與農業(yè)生產(chǎn)。由政府部門(mén)、專(zhuān)業(yè)農業(yè)機構、環(huán)境保護組織、消費者、農業(yè)技術(shù)人員等組成縣級“農業(yè)方向委員會(huì )”，負責制定和實(shí)施公共補貼、擴大農場(chǎng)規模、分配獎金、防止農場(chǎng)的細碎化等方面的政策。為了保證土地不被分割，政府規定了小塊土地合并和限制農用地分割政策，規定農場(chǎng)主的土地只能一人繼承或出讓給一人，并且規定新建農場(chǎng)的最小面積為25hm2，以確保一定的經(jīng)營(yíng)規模。同時(shí)，法國還針對不同農作物和其他農業(yè)生產(chǎn)給予參考適合發(fā)展的面積。這些法令措施對于法國農業(yè)經(jīng)營(yíng)規模的擴大起到了一定的推動(dòng)作用。

　　三、嚴格土地用途管理

　　許多國家和地區在土地流轉過(guò)程中，提高政府在土地流轉中的地位，充分利用行政審批、稅收管理、合同管理等手段，加強政府在土地流轉中的調控作用。同時(shí)，為保護農業(yè)用地，有的國家還按照一定的體系將土地劃分為不同等級，結合土地利用規劃，對土地流轉用途進(jìn)行嚴格管理。

　　俄羅斯通過(guò)一系列改革，明確了政府在土地交易中的定位。例如，2002年制定的《農用土地流通法》規定，公民或法人出售農用土地時(shí)，需要向政府部門(mén)提交出售土地的意愿，聯(lián)邦政府和地方政府在同等條件下具有優(yōu)先購買(mǎi)權，且外國的法人、自然人以及外資超過(guò)50%的企業(yè)均不能購買(mǎi)俄羅斯農用土地，而只能租用農用土地，且租期最長(cháng)為49年。按照該法，農用土地的出售者應該以書(shū)面形式向聯(lián)邦主體最高行政機關(guān)或在地方自治機關(guān)，通告自己出售農用土地的意愿，并指明出售的價(jià)格及合同中的其他重要條件。在收到出售通告一個(gè)月內，中央和地方政府若沒(méi)有購買(mǎi)土地的意愿，則土地的出售者有權在一年內將土地以不低于公告中的價(jià)格出售給第三者。若土地售價(jià)低于公告中的價(jià)格或者出售合同中的其他重要條件有所變動(dòng)，須發(fā)布新的公告。否則，土地買(mǎi)賣(mài)關(guān)系不能成立。這意味著(zhù)，只有政府不愿意購買(mǎi)農用土地的時(shí)候，出售者才能按照不低于通報價(jià)格的水平來(lái)出售土地，這樣就避免了買(mǎi)賣(mài)雙方為了逃避納稅而以極低價(jià)格出賣(mài)土地，政府充當優(yōu)先購買(mǎi)人的身份，防止了刻意低估土地價(jià)值，有利于農用土地作為農民財富、農業(yè)生產(chǎn)要素等形式在土地市場(chǎng)上進(jìn)行交易和流轉[3]。與俄羅斯相似，美國政府也通過(guò)購買(mǎi)或轉讓土地發(fā)展權、建立土地稅費調控機制來(lái)實(shí)現對土地用途的管理。雖然美國的土地所有者具有完整明晰的土地產(chǎn)權，但是政府保留了相當多的土地控制管理和收益權。政府可以綜合運用治安權、征用權、對公共土地開(kāi)發(fā)利用投資權和獨占權等權利，合理開(kāi)發(fā)和利用土地資源。另外，美國還充分運用地產(chǎn)征稅權，設置了地價(jià)稅、土地增值稅、空地稅和荒地稅，對不勞而獲、土地投機等行為進(jìn)行抑制，促進(jìn)了城市用地和農業(yè)用地的協(xié)調發(fā)展。為配合農地用途管制和保護耕地，美國還開(kāi)征農地變更使用稅，調整納稅金的標準，以引導土地更集約的利用。

　　在土地用途管理方面，英國將農業(yè)用地分成五等地，最好和高產(chǎn)的農用地是一等、二等以及三等中的A級，較次的是三等中的B級和四等、五等地。其中，一等地約占1/3，予以特殊保護。英國《國家規劃政策導則》中規定，對于一等、二等以及三A等級的農業(yè)用地，在決定開(kāi)發(fā)申請時(shí)，應該綜合考慮該地塊的可持續發(fā)展指標情況。當占用農用地確實(shí)不可避免時(shí)，除非較好等級的農用地與上述其他可持續發(fā)展目標有所沖突，否則地方規劃機構不得占用這些高質(zhì)量農用地，而應當選擇質(zhì)量稍次的農業(yè)用地住B等和四等、五等農用地。在農業(yè)用地分級的基礎上，中國臺灣還通過(guò)制訂土地使用計劃、土地使用分區管制等方式，對土地用途加以規范。中國臺灣的土地使用計劃可以分為4個(gè)層次:第一個(gè)層次是國土綜合開(kāi)發(fā)計劃。第二個(gè)層次是東部、南部、中部和北部4個(gè)地區的區域計劃。第三個(gè)層次為各縣、市綜合發(fā)展計劃。第四個(gè)層次是在各市、縣轄區內的土地利用計劃。此外，中國臺灣還頒布《限制建地擴展執行辦法》、《非都市土地使用管制規則》等制度，來(lái)限制農地變更，保護農田。

　　俄羅斯土地規劃設計實(shí)踐至今已有230多年歷史，已經(jīng)形成了完備的土地規劃制度框架和產(chǎn)學(xué)研結合的工作體系，對于科學(xué)指導土地流轉起到重要作用。俄羅斯土地管理工作中，規劃與地籍兩者之間結合相當緊密，地籍數據是規劃的基礎。在俄羅斯，編制土地規劃設計首先需要在土地規劃設計底圖上量算各類(lèi)用地面積和圖斑面積，并將其與地籍數據相比較，以地籍數據為基準計算其容許誤差。當量算面積小于容許誤差時(shí)，按面積比例進(jìn)行平差，實(shí)現與地籍數據、地籍圖相符的要求。此外，早在20世紀80年代，俄羅斯就已經(jīng)完成了國土全覆蓋的土地自然—經(jīng)濟綜合評價(jià)工作，成為土地規劃設計中用地布局的重要依據。俄羅斯土地規劃設計的編制，為各地區制定不同的土地資源利用與保護對策，形成具有地區特點(diǎn)的土地利用方案，也體現了國家土地利用與保護差別化管理，有力地推進(jìn)了俄羅斯的土地流轉工作。

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