“田園綜合體”一詞去年被正式寫(xiě)入中央一號文件，距今已兩年，而其市場(chǎng)探索已然更早，但其作為一種全新概念或業(yè)態(tài)，目前依然處于摸索中，尚未形成足以為行業(yè)借鑒的發(fā)展模式，土地問(wèn)題、三產(chǎn)融合與農民增收等是其中難點(diǎn)，“脫農”現象存在隱憂(yōu)。在資本逐利中，農業(yè)的基礎性地位如何體現，農業(yè)在整體產(chǎn)業(yè)布局中如何發(fā)展，如何做好利益平衡，讓農民成為真正主體并由此獲益，還存在挑戰。

土地難題

土地問(wèn)題一直被認為是田園綜合體落地的難點(diǎn)之一。按照要求，農民是田園綜合體的主體，且農業(yè)是產(chǎn)業(yè)鏈中的基礎性產(chǎn)業(yè)，在一二三產(chǎn)業(yè)的互促融合發(fā)展形成大農業(yè)范疇。土地的有效足夠供給，成為田園綜合體建設的關(guān)鍵。

作為休閑農業(yè)或田園綜合體用地的門(mén)類(lèi)存在多樣性，包括農民自有住宅、閑置宅基地;農村集體建設用地;四荒地，荒山、荒溝、荒丘和荒灘;城鄉建設用地增減掛鉤;對投資建設連片面積達到一定規模的高標準農田、生態(tài)公益林等。但也存在多條用地紅線(xiàn)：不得占用基本農田、不得超越土地利用規劃、嚴禁隨意擴大設施農用地范圍。

記者調查顯示，目前有些田園綜合體建設采取的規避辦法是：用設施農用地的名義直接進(jìn)行餐飲住宿的建設;以建設臨時(shí)生產(chǎn)用房名義進(jìn)行修建;建筑采用架空結構，以滿(mǎn)足不破壞耕作層的要求;修建木屋或鋼架房，即使查處也能低成本拆除;以建設溫室大棚的方式建餐廳; 用可移動(dòng)的集裝箱和房車(chē)進(jìn)行餐飲住宿活動(dòng)。對此，來(lái)也股份創(chuàng )始人楊振之表示，以上“擦邊球”方法存在較大不確定性風(fēng)險，建議必要建筑設施應通過(guò)立項審批，申請建設用地。但這一辦法實(shí)施起來(lái)相對困難，且拿地費用也相對較高。

目前，田園綜合體的主流土地獲取方式有四種：采用土地銀行的方式;建立以土地股份為基礎的合作社;農村閑置宅基地及廢棄園地的指標整理與農林復墾;土地置換、租賃、入股聯(lián)營(yíng)等。但這其中也有挑戰?？蓞⒖家焕?，早在2008年，成都在全國率先掛牌成立成都農村產(chǎn)權交易所，為農業(yè)項目發(fā)展提供土地保障，但多年過(guò)去，這一探索模式尚未取得良好成效。

政策方面倒是呈利好趨勢。對農村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展，政府已予以了用地支持，并探索建立保障機制。2018年的一號文件提出，允許通過(guò)村莊整治、宅基地整理等節約的建設用地采取入股、聯(lián)營(yíng)等方式，重點(diǎn)支持鄉村休閑旅游養老等產(chǎn)業(yè)和農村三產(chǎn)融合發(fā)展;完善農業(yè)用地政策，積極支持農產(chǎn)品冷鏈、初加工、休閑采摘、倉儲等設施建設。

也有專(zhuān)家認為，宏觀(guān)政策利好下，田園綜合體的土地依然還存在難題。這包括我國農民戶(hù)均經(jīng)營(yíng)土地少，多為一家一戶(hù)小規模經(jīng)營(yíng)，形成較為零散的地塊，對田園綜合體大面積的土地利用形成制約。也就是說(shuō)，田園綜合體的大量用地要獲得很多農民的許可，利益主體眾多且復雜多樣化，對農業(yè)農村發(fā)展項目建設的積極性各有不同，一旦未達成統一意見(jiàn)，整個(gè)項目建設將受到不利影響。

社會(huì )資本的挑戰

楊振之認為，未來(lái)的鄉村價(jià)值需要重估，其價(jià)值會(huì )有一個(gè)復合型、綜合型的提升。鄉村已不再是單一的農業(yè)生產(chǎn)載體，它還要解決美麗鄉村的生態(tài)宜居問(wèn)題，為城市人和周邊人群的休閑度假、養身康體等一系列的高潛力價(jià)值需求提供載體。這也促推更多的社會(huì )資本“上山下鄉”，發(fā)力田園綜合體建設。

田園綜合體的業(yè)態(tài)模式為“農業(yè)+文旅+地產(chǎn)”，完善的田園綜合體是一個(gè)包含農林牧漁、加工、餐飲、旅游等行業(yè)，以農村用地為載體，以功能復合化、開(kāi)發(fā)園區化、主體多元化為特征，融合“三生”功能的新型“三農”復合載體 。

社會(huì )資本進(jìn)入，為鄉村形態(tài)改變提供了更多可能。旅游金融投資專(zhuān)家陳宇認為，企業(yè)承接農業(yè)，可以避免實(shí)力弱小的農戶(hù)的短期導向行為，可以做中長(cháng)期產(chǎn)業(yè)規劃，以農業(yè)產(chǎn)業(yè)園區發(fā)展的方法提升農業(yè)產(chǎn)業(yè)，尤其是發(fā)展現代農業(yè)， 形成當地社會(huì )的基礎性產(chǎn)業(yè)。

楊振之指出，田園綜合體運營(yíng)團隊等人才的欠缺，是目前田園綜合體建設的一個(gè)難題，導致一些規劃設計方向走偏，或難以落地。在他看來(lái)，在規劃設計階段，針對田園綜合體的三產(chǎn)融合就要進(jìn)行完整的體系化考慮，且農業(yè)規劃要先行，在接入文旅布局，在社會(huì )資本進(jìn)入后，必須要體制化考慮這個(gè)問(wèn)題。

區別于現代農業(yè)園區和農業(yè)綜合體，田園綜合體的產(chǎn)業(yè)構成除了農貿科教等，還有文旅康養、地產(chǎn)、會(huì )展、環(huán)保等業(yè)態(tài)，其充分考慮主客共享，不單追求經(jīng)濟效益，更要求綜合效益。田園綜合體的三個(gè)核心是田園生產(chǎn)、田園生活和田園景觀(guān)。鮮明的品牌形象、便捷多樣的交通方式、完善切實(shí)的主客共享、完善的游樂(lè )活動(dòng)體系、特色化住宿餐飲體系、高績(jì)效循環(huán)的農業(yè)體系等，是田園綜合體的必備要素。

田園東方創(chuàng )始人兼CEO張誠曾表示，“綜合體”理應是跨產(chǎn)業(yè)、跨功能的綜合規劃，具體到項目當中就是多功能、多業(yè)態(tài)的綜合運營(yíng)，這就要求項目的運營(yíng)方能夠深入挖掘當地的各種資源，推進(jìn)農業(yè)產(chǎn)業(yè)與旅游、教育、文化、康養等產(chǎn)業(yè)深度融合。

農民利益需保障

檢視田園綜合體成效的一個(gè)重要因素，在于農民利益保障幾何。不管在田園綜合體的概念還是落地實(shí)施中，農業(yè)、農民都處于前置狀態(tài)，因為農民是田園綜合體的核心主體。

在陳宇提供的田園綜合體利益分配架構中，農民收益主要來(lái)自三方面：以農村土地入股村集體公司和鄉村運營(yíng)平臺，定期分紅，或者出租土地獲取租金;成為企業(yè)員工獲取勞動(dòng)報酬;土地及地上附著(zhù)物一次性補償。

企業(yè)或平臺公司的收益同樣主要有三塊：實(shí)現完整業(yè)態(tài)后，通過(guò)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)獲取經(jīng)營(yíng)性收入;酒店、民宿社區等配套實(shí)現收益;周邊配套土地升值。

楊振之透露，現在的田園綜合體更多是外來(lái)資本在做，所以具體的利益組織構建很關(guān)鍵。他表示，這個(gè)利益架構的搭建，應該是資本方、農民和政府三方來(lái)商量，而不能由單一方來(lái)主導。如果由資本來(lái)主導，農民的利益就很可能被侵占。在田園綜合體建設中，現在還沒(méi)有保護農民利益比較好的模式或模型。

政府角色的走向就變得很關(guān)鍵。在田園綜合體建設中，政府一般提供資金和政策支持，但出于招商引資等目的，政府選擇與資本站在一起，并非不可能。楊振之建議，政府不應該作為利益相關(guān)者一方參與進(jìn)去，而更應該是利益協(xié)調方或平衡者，更多站在弱勢一方，也就是農民一方，保護原住民的利益，并考慮如何保持三農問(wèn)題的均衡發(fā)展。

另有業(yè)內人士認為，當下一個(gè)矛盾點(diǎn)是，政府出于招商引資目的，而田園綜合體運營(yíng)商并不具備足夠的能力，如何做長(cháng)產(chǎn)業(yè)鏈，提高延伸價(jià)值，農民利益如何保障等都是現實(shí)挑戰。

農民利益的保障，其實(shí)不僅僅是經(jīng)濟利益，還包括文化利益。在真正的田園綜合體里，不僅有老農民，更有被鄉村吸引、愿意從城市回歸鄉村、參與農村發(fā)展的新農民。他們需要在傳統與現代間進(jìn)行文化的構連和融合。實(shí)現傳統和現代的對接溝通，田園綜合體才更具市場(chǎng)價(jià)值。