2018年3月22日國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)全域旅游發(fā)展的指導意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)。意見(jiàn)的提出，“隨著(zhù)大眾旅游時(shí)代到來(lái)，我國旅游有效供給不足、市場(chǎng)秩序不規范、體制機制不完善等問(wèn)題日益凸顯”(這是指導意見(jiàn)出臺的背景)。

所以，為了“發(fā)展全域旅游，將一定區域作為完整旅游目的地，以旅游業(yè)為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，統一規劃布局、優(yōu)化公共服務(wù)、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合、加強綜合管理、實(shí)施系統營(yíng)銷(xiāo)，有利于不斷提升旅游業(yè)現代化、集約化、品質(zhì)化、國際化水平，更好滿(mǎn)足旅游消費需求”，“為指導各地促進(jìn)全域旅游發(fā)展”(這是意見(jiàn)出臺的目的)，現提該意見(jiàn)。

全域旅游正式上升為國家戰略

這個(gè)“意見(jiàn)”的出臺猶如及時(shí)雨。

文化和旅游部黨組副書(shū)記、副部長(cháng)李金早支出，《意見(jiàn)》的發(fā)布，標志著(zhù)全域旅游正式上升為國家戰略，是大眾旅游時(shí)代中國旅游業(yè)發(fā)展戰略的一次新提升。以全域旅游為載體，推動(dòng)旅游體制機制創(chuàng )新、旅游產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、旅游公共服務(wù)優(yōu)化、發(fā)展成果共建共享，有利于提升區域旅游業(yè)的整體實(shí)力和綜合競爭力，是旅游業(yè)更好地服務(wù)國家經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展大局的必然要求。

《意見(jiàn)》提出，發(fā)展全域旅游要堅持統籌協(xié)調、融合發(fā)展，因地制宜、綠色發(fā)展，改革創(chuàng )新、示范引導的原則，將一定區域作為完整旅游目的地，以旅游業(yè)為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，統一規劃布局、優(yōu)化公共服務(wù)、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合、加強綜合管理、實(shí)施系統營(yíng)銷(xiāo)，有利于不斷提升旅游業(yè)的現代化、集約化、品質(zhì)化、國際化水平，更好滿(mǎn)足旅游消費需求。

由于隨著(zhù)各個(gè)地方追求“綠色GDP”，近幾年旅游業(yè)成為很多地方大力發(fā)展的主力產(chǎn)業(yè)，有先天資源的地區通過(guò)包裝升級宣傳打造旅游品牌，而有些先天資源不足的地區也不甘落后，通過(guò)挖掘、開(kāi)發(fā)和“制造”旅游景點(diǎn)，旅游項目，打造旅游品牌。在大干快上的過(guò)程中難免會(huì )出現一些問(wèn)題，包括拍腦袋隨意上項目，不經(jīng)過(guò)科學(xué)論證和規劃，有的為了吸引眼球拉動(dòng)游客盲目策劃…，出現了重復投資建設相互競爭，基礎設施不完善軟件服務(wù)體系沒(méi)建立，監管督導體系不完善等現狀。

所以，山合水易認為，從“統一規劃布局”、“加強綜合管理“和”實(shí)施系統營(yíng)銷(xiāo)”的角度上，《意見(jiàn)》的發(fā)布對于全國各地“大干快上”、“又快又好”的如火如荼發(fā)展旅游業(yè)，起到了及時(shí)的指導、提醒和監管的效果。

該意見(jiàn)，也將全域旅游當做一個(gè)系統整體，多次從統籌規劃的角度提出了很多具體指導意見(jiàn)，具有長(cháng)遠的戰略意義。而且，該意見(jiàn)的出臺，正值國務(wù)院組織機構調整后，成立“文化和旅游部”之后，從“文化和旅游的整合、融合”角度更有現實(shí)意義。

由于山合水易長(cháng)期以來(lái)秉承“旅游統籌規劃是打造旅游整體品牌的戰略前提”的觀(guān)念，并對“地方上各自為政的旅游品牌規劃和所謂的品牌打造”的痛心疾首，所以對“意見(jiàn)”中的“將一定區域作為完整旅游目的地”，“統一規劃布局”和“實(shí)施系統營(yíng)銷(xiāo)”拍手叫好。

所以，山合水易站在“將一定區域作為完整旅游目的地”，“統一規劃布局”和“實(shí)施系統營(yíng)銷(xiāo)”的角度，《意見(jiàn)》對全國各地的全域旅游規劃的積極意義談一談幾點(diǎn)看法。

各級旅游規劃已經(jīng)進(jìn)入混亂無(wú)序時(shí)代

其實(shí)早在2016年時(shí)任國家旅游局長(cháng)的李金早提出，實(shí)施全域旅游，是一項復雜的系統工程，需要進(jìn)行系統的改革創(chuàng )新。從“創(chuàng )新經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃和旅游規劃”方面，全域旅游模式的規劃與景點(diǎn)旅游模式的規劃不同，不再只是規劃景點(diǎn)景區、賓館飯店，需要系統全面規劃景點(diǎn)景區內外協(xié)調發(fā)展各、整合各類(lèi)資源要素。所以，全域旅游的規劃，不像傳統了與時(shí)代的規劃。

但是，就像山合水易在上面指出的那樣，個(gè)地方政府要對旅游進(jìn)行發(fā)展和支持，首先要進(jìn)行旅游規劃。俗話(huà)講“凡是余額則立不預則廢”，而“旅游規劃”就是這個(gè)“預”的第一部和重要的關(guān)鍵，如果這個(gè)旅游規劃做的不科學(xué)不系統不高瞻遠矚不包容并蓄，將會(huì )影響下一步的整個(gè)地區的利雅得協(xié)調有機發(fā)展。

旅游規劃各自為政，割裂了人文和自然資源的整體性。在市場(chǎng)經(jīng)濟導向時(shí)代，地方政府要發(fā)展旅游，要提升GDP，而具體景區、旅游目的地，為了更好的體現自己的特色和品牌，都要進(jìn)行“旅游規劃”。

再從自然資源和景區建設的角度分析，由于中國地大物博，自然資源豐富，也成為各個(gè)地方吸引游客的目的地。但是，中國的名山大河都分布或流經(jīng)不同的省市區縣，而為了爭搶名山大河的旅游資源和打造名山大河的旅游形象，各地政府和景區也都使出渾身解數，打造自己的品牌，這樣也出現了形成“惡性競爭”和“重復投資建設、重復營(yíng)銷(xiāo)競爭”的現狀。

比如作為中國的母親河的黃河，流經(jīng)的9省區，70余個(gè)地區(州、盟、市)、300多個(gè)旗、縣、市。所以打“黃河文化旅游牌”便也成為一道風(fēng)景：比如據不完全統計，中國冠以“黃河文化旅游節”的就有不下幾十個(gè)，網(wǎng)上能容易搜索到的有“內蒙古呼和浩特市托克托縣黃河文化旅游節”、“河南省三門(mén)峽門(mén)峽黃河文化旅游節”、“甘肅省蘭州黃河文化旅游節”、“寧夏自治區銀川黃河文化藝術(shù)節”、“青海省貴德第十三屆黃河文化旅游節”、“陜西省白云山首屆黃河文化旅游節”…，等等。

還有，中國作為一個(gè)擁有3000多年的行政區劃發(fā)展歷史的國家，中國的30多個(gè)省市自治區，2600余個(gè)旗縣區，在歷史長(cháng)河中經(jīng)過(guò)了無(wú)數次的分裂和融合，變更或革新，自然而然的留下了深厚的文化底蘊，也自然的留下了無(wú)法“涇渭分明”的現狀;而而從人文歷史的角度來(lái)看，為了打造各自的品牌和影響力，只顧自己一畝三分地不顧全整體，相互爭搶歷史資源、人文資源，導致我們的歷史文化、人文資源被嚴重的被破壞、被嚴重的割裂，形成“惡性競爭、惡俗競爭”和“重復投資、重建建設、重復營(yíng)銷(xiāo)”的現狀。

比如，從10多年前就開(kāi)始的，山東省陽(yáng)谷縣、臨清縣和安徽的黃山市，兩省三地的“西門(mén)慶故里之爭”，三地都紛紛舉起“西門(mén)慶故里”招牌，競爭不息，引起廣泛爭議。

而前不久，引起巨大爭議的，山東要設立水滸市的提意。由于歷史原因，一個(gè)因為經(jīng)典四大名著(zhù)“水滸傳”帶來(lái)的“梁山好漢”的水滸故事，成為我們歷史文化寶庫中的擁有很高認知度和知名度的歷史人文資源。但是由于，行政區劃和歷史原因，這個(gè)人們心中的“水滸文化”，被割裂和分化為很多碎片狀的，比如由于梁山劃歸濟寧市，鄆城巨野劃歸菏澤市，東平劃歸泰安市，陽(yáng)谷劃歸聊城市…，一個(gè)為完整的歷史人文資源被歸屬很多地方管理，各個(gè)地方鐵路警察各管一段，各自為戰，互相競爭，又形成“惡性競爭、惡俗競爭”和“重復投資、重建建設、重復營(yíng)銷(xiāo)”的現狀，使之旅游的效果差效益低。

再看內蒙古，是一個(gè)特殊的“樣本”。由于千百年以來(lái)，在內蒙古大草原上繁衍生息或輪番出現多個(gè)北方游牧民族，特別是800多年前，形成了統一的蒙古民族便生活在這片草原上，特殊的是這片草原和這片草原上的蒙古民族的各個(gè)部落幾乎融為一體，比如說(shuō)在科爾沁草原上生活著(zhù)科爾沁部落，在烏珠穆沁草原上生活著(zhù)烏珠穆沁部落…，就是這片草原和草原上的部落是一體的，其名稱(chēng)和歷史文化民俗幾乎成為一個(gè)渾然一體的概念，隨著(zhù)千百年以來(lái)的歷史發(fā)展，這個(gè)“草原和草原上的部落”成為獨特的文化和整體“草原文化和蒙古族文化”的“有機組成部分”。

但是，還跟上述的問(wèn)題一樣，由于行政區劃和歷史演變的原因，這片草原和草原上的不略被分別劃歸不同的行政區域。然后到了通過(guò)文化旅游進(jìn)行發(fā)展經(jīng)濟的時(shí)候，就以“行政單位”為主體進(jìn)行旅游的規劃和建設，以及打造自己的品牌。

以?xún)让晒诺腻a林郭勒盟為例：從錫林郭勒盟的角度打造的旅游品牌是“中國馬都、吉祥草原”。但是到“盟(地市級)”下面的“旗(縣級)”的時(shí)候，就不再是“中國馬都、吉祥草原”的品牌上落腳或具象化了，因為下面的旗縣也要打造自己的文化旅游品牌，所以錫林郭勒盟的西烏珠穆沁旗的旅游品牌是：“摔跤健將搖籃、蒙古長(cháng)調之鄉、民族服飾之都、游牧文化之源”;而毗鄰的東烏珠穆沁旗的旅游品牌是“搏克(蒙古語(yǔ)摔跤之意)搖籃”、“長(cháng)調民歌之鄉”、“中國蒙古族服飾文化之鄉”、“民族服飾之都”……。讀者可以對照一下，這兩個(gè)旗的旅游文化品牌有差別嗎?這又是不是出現了某種形式和誠程度的“惡性競爭”和“重復投資、重建建設、重復營(yíng)銷(xiāo)”的現狀了，外地的游客如何讓分別這兩個(gè)“旗”這兩個(gè)草原上的旅游?如何選擇?這樣長(cháng)此以往，千百年以來(lái)形成的“這片草原和這片草原上生生不息的部落民族”是不是就被割裂了?是不是就被分化了?

上述的現象和現狀，是不是違背和正在違背《意見(jiàn)》中的意見(jiàn)?“意見(jiàn)”的“基本原則”部分，強調了“統籌協(xié)調，融合發(fā)展”，提到了“把促進(jìn)全域旅游發(fā)展作為推動(dòng)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的重要抓手，從區域發(fā)展全局出發(fā)，統一規劃，整合資源，凝聚全域旅游發(fā)展新合力”。

那么“基本原則”是什么?是不是可以理解為就是“底線(xiàn)”，就是所有的具體的意見(jiàn)，就是要地方政府在做全域旅游規劃的時(shí)候求都要遵守或不得超越“基本準則”。

全域旅游規劃要從保護和傳承“自然資源和人文資源的整體性”出發(fā)

從自然資源角度看，中國是世界上旅游資源最豐富的國家之一，山水風(fēng)景，海湖河流，山川原野，都多姿多彩，不可勝數，不論南北東西都有繁花似錦的美景;從歷史人文角度看，中國是古人類(lèi)的發(fā)源地之一，是世界文明的發(fā)祥地之一，流傳至今的寶貴遺產(chǎn)構成了極為珍貴的旅游資源，其中許多資源以歷史久遠，文化古老，底蘊深厚而著(zhù)稱(chēng)，古老的華夏文明是中華民族各族人民共同的精神財富，既有各兄弟民族文化融合的結晶，又吸取了世界各民族文化之長(cháng)，中華民族形成的多元性與混合性奠定了中國傳統文化的包容性。

《意見(jiàn)》開(kāi)頭指出，“旅游是發(fā)展經(jīng)濟、增加就業(yè)和滿(mǎn)足人民日益增長(cháng)的美好生活需要的有效手段，旅游業(yè)是提高人民生活水平的重要產(chǎn)業(yè)。近年來(lái)，中國旅游經(jīng)濟快速增長(cháng)，產(chǎn)業(yè)格局日趨完善，市場(chǎng)規模品質(zhì)同步提升，旅游業(yè)已成為國民經(jīng)濟的戰略性支柱產(chǎn)業(yè)。但是，隨著(zhù)大眾旅游時(shí)代到來(lái)，中國旅游有效供給不足、市場(chǎng)秩序不規范、體制機制不完善等問(wèn)題日益凸顯。”

所以，山合水易經(jīng)過(guò)上述分析，在學(xué)習研究《意見(jiàn)》后主要針對《意見(jiàn)》中的“統籌規劃”中的“加強旅游規劃統籌協(xié)調”、“完善旅游規劃體系”和“做好旅游規劃實(shí)施工作”三條指導意見(jiàn)，提出以下幾點(diǎn)：

一、旅游規劃上要“省管縣”

我們的旅游規劃主要從兩個(gè)層面上來(lái)說(shuō)：一是站在省自治區高度進(jìn)行整體范圍的旅游統籌規劃，要站在整個(gè)省市自治區的角度，對全省自治區范圍內的“自然資源+人文資源整體性角度”進(jìn)行規劃。對省區的整體旅游規劃，理應站在“省區旅游一盤(pán)棋”的戰略高度和制高點(diǎn)，打造整體、統一的旅游品牌戰略規劃體系。省區旅發(fā)委可以統籌規劃或修正各級政府，主要是旗縣級別的旅游規劃工作。因為現在各個(gè)旗縣都每年花費大量的資金尋找全國各地的旅游規劃機構進(jìn)行不同的時(shí)期、不同區域、不通景區的旅游規劃的編制工作，有的地區由于領(lǐng)導干部的調動(dòng)，地區的旅游規劃也會(huì )進(jìn)行短期的調整，不能形成整體科學(xué)的旅游品牌規劃的持續性和整體性。

而對于更基層的鄉鎮，大多數“鄉鎮政府”就不需要做“假大空”的“旅游規劃”，而只做“目的地的旅游策劃”即可。

那么，旗縣級政府呢?要看情況，省區旅發(fā)委可以嘗試某種程度的“省管縣(旅游規劃方面)”的模式(省區品牌+地市品牌或省市品牌+旗縣品牌)省區政府作為主體組織專(zhuān)家、機構統籌規劃旗縣級別的旅游規劃工作。

二、在規劃上要保證“自然資源+人文資源的整體性”

上述關(guān)于東省建議成立水滸市的建議，不一定是一個(gè)可操作的建議。

再說(shuō)了，不一定非要總是從行政規劃的角度來(lái)做旅游的規劃。倒是，可以從“跨區域旅游資源的統一統籌規劃”是一個(gè)可行性的建議：比如可以由山東省旅發(fā)委組成一個(gè)“山東省水滸文化旅游管理辦公室”，從“統籌規劃、統籌管理、獨立經(jīng)營(yíng)、共同共享”的模式來(lái)開(kāi)發(fā)管理是可行的。這一點(diǎn)，近幾年有些省區搞的“旅游文化圈”是一個(gè)很好的探索在“不破壞、不割裂”的前提下以“優(yōu)勢互補、取長(cháng)補短”的理念，打造“文化旅游體驗”的鏈條將跨區域的同源資源串聯(lián)起來(lái)。

不以行政區域作為劃分旅游資源的依據，而是要尋根探源，尋求共性、達成合作、打造品牌，最大發(fā)揮出旅游資源的資產(chǎn)價(jià)值。

還有一點(diǎn)，在《意見(jiàn)》中，還專(zhuān)門(mén)拿出一個(gè)部分，重點(diǎn)提到“品牌打造”和“系統營(yíng)銷(xiāo)”的問(wèn)題，實(shí)屬罕見(jiàn)。這一點(diǎn)也是在上面說(shuō)的“統籌規劃”的基礎上，要針對性的進(jìn)行“系統營(yíng)銷(xiāo)”是使“省區為主體”或“自認資源+人文資源的整體性為主體”的延伸和立體化舉措。

在以地方政府“唯GDP論”到“生態(tài)GDP”轉型過(guò)程中，如何既能帶動(dòng)地方政府經(jīng)濟社會(huì )全面發(fā)展，還能保護、傳承和打造，具有獨特的“自然資源+人文資源的整體性”的品牌，使我們能打造獨具閃亮熠熠生輝的眾多優(yōu)秀品牌，還能使大自然和祖先留給我們的萬(wàn)世萬(wàn)代傳承的“資源”不在我們這一代手里支離破碎和湮滅。

真心希望，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)全域旅游發(fā)展的指導意見(jiàn)》能被認真和嚴格的執行。全域旅游時(shí)代，旅游再不能“瞎”規劃了。