我國農村宅基地的總面積約為1.7億畝，約占集體建設用地的54%。據中國社科院農村所發(fā)布的《中國農村發(fā)展報告(2017)》透露，全國農村居民點(diǎn)閑置用地約達3000萬(wàn)畝。然而長(cháng)期以來(lái)受土地管理制度制約，農民有宅基地使用權卻沒(méi)有處置權、擁有資產(chǎn)卻帶不來(lái)財產(chǎn)收入，是農村宅基地長(cháng)期所處的尷尬境地。進(jìn)城農民渴望將手中閑置的宅基地轉化為財產(chǎn)性收入，鄉村振興更需要盤(pán)活農村宅基地資源，為農村發(fā)展注入新的動(dòng)力。

2015年起，包括宅基地制度改革在內的農村土地制度改革試點(diǎn)在全國31個(gè)省份的33個(gè)縣市區展開(kāi)。今年中央一號文件提出，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。

可流轉：?jiǎn)拘殉了馁Y產(chǎn)

湖北武漢市從去年4月開(kāi)始，鼓勵市民用租賃、合作等方式下鄉利用農村空閑農房。2017年底，全市閑置農房中已超過(guò)1萬(wàn)套被簽約出租。在江夏區梁子湖畔，59歲的村民范秀云說(shuō)，自家農房簽了5年的出租合約， “每年可以獲得4萬(wàn)元房租收入，非常劃算。”

長(cháng)期以來(lái)，所有權歸村集體、村民僅擁有使用權的農村宅基地，除了嚴格禁止買(mǎi)賣(mài)轉讓外，能否出租、流轉一直是法律政策模糊地帶。隨著(zhù)農民進(jìn)城，本質(zhì)屬于農村建設用地的宅基地，與農房一道被大量閑置。

借鑒農村承包地“三權分置”辦法，將宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，將使用權剝離出來(lái)，即可在有條件情況下進(jìn)行流轉，盤(pán)活資源。

福建晉江通過(guò)“指標置換、資產(chǎn)置換、貨幣補償、借地退出”等多種模式探索宅基地退出機制，目前全市共騰退宅基地6345畝。

宅基地退出后，如何解決農民住房問(wèn)題，實(shí)現戶(hù)有所居?晉江采取有償取得和分類(lèi)保障的辦法。在城中村，農民可以拿宅基地和房屋，換安置房、商務(wù)辦公樓、店面、現金和股權等;在城郊村，鼓勵有一定規模的村民住宅，通過(guò)集中改造，建設農民公寓、住宅小區等方式解決農民住房;在郊外村，盡量滿(mǎn)足一戶(hù)一宅，同時(shí)鼓勵危房翻建，完善公共配套，改善居住條件。

江西鷹潭市余江區堅持“誰(shuí)改革誰(shuí)獲利”的原則，把“沉睡”的資源盤(pán)活后以“宅票”形式還給農民，可在本集體經(jīng)濟組織內部流轉，并根據條件可選擇在集鎮建房或以?xún)?yōu)惠價(jià)購買(mǎi)商品房。

在余江，農村村民以戶(hù)為單位，全部將宅基地退回集體、全部將宅基地流轉、符合宅基地申請資格且承諾放棄15年資格權進(jìn)城落戶(hù)的農村村民，可享受住房、財政、教育、醫療、創(chuàng )業(yè)等配套政策。

可抵押：農房+金融=融資新渠道

湖北宜城市小河鎮高莊村養殖戶(hù)熊興林去年拿到農房不動(dòng)產(chǎn)權證后，馬上找銀行抵押貸款10萬(wàn)元，用于擴建豬舍。

受農村宅基地所有權限制，農房一直無(wú)法成為抵押物，通過(guò)“三權分置”，并經(jīng)過(guò)確權發(fā)證后，宅基地使用權可以類(lèi)似農民承包地一樣，用于抵押融資貸款。

10多年前，晉江就已經(jīng)開(kāi)始了農房抵押貸款的探索。晉江市國土資源局副局長(cháng)陳英俊表示，隨著(zhù)早期經(jīng)濟發(fā)展、人口擴張，一批位置好的村莊演變成“城中村”或“鎮中村”，這些農村宅基地及集體性質(zhì)建設用地，盡管受政策限制不能自由交易，但其潛在的價(jià)值得到了極大的提升。2015年，晉江開(kāi)拓出以農村住房抵押貸款為主體的“農房樂(lè )”產(chǎn)品，將原本局限于農房的抵押范圍擴大至農房及宅基地，并正式將宅基地的價(jià)值顯化到抵押評估價(jià)值中。

晉江市2015年12月成為全國農民住房財產(chǎn)權抵押試點(diǎn)縣(市)，截至2018年4月末，晉江農民住房財產(chǎn)權抵押貸款余額為9.98億元，比試點(diǎn)前增加4.48億元，居全國前列，其中，農房抵押貸款占比達88%。

通過(guò)賦予農村宅基地抵押權，拓寬了農民的融資渠道，實(shí)現了農村“死”資源向“活”資本的轉變。晉江磁灶鎮東山村33歲的張金劍正是依靠“農房樂(lè )”的支持，將瓷磚銷(xiāo)售的生意越做越大。

可退出：自愿退出，有償使用，倡導“集約”

新型城鎮化推進(jìn)過(guò)程中，大量進(jìn)城農民不愿將戶(hù)口隨遷進(jìn)城，關(guān)鍵是遷走戶(hù)口就意味著(zhù)自動(dòng)放棄承包地與宅基地的承包權和資格權。隨著(zhù)多地探索宅基地資源有償退出，標志著(zhù)農民獲得宅基地使用權的公平處置權利。

一年多前，安徽省金寨縣白塔畈鎮劉沖村村民張統知家搬到集中安置點(diǎn)。他說(shuō)，新房建房成本8萬(wàn)多元，老房子享受宅基地有償退出政策，每平方米補償70元，共補償2萬(wàn)多元，加上房屋補償13萬(wàn)多元，如此下來(lái)不僅沒(méi)掏錢(qián)還有余錢(qián)。

與此同時(shí)，很多地區由于管理混亂，出現農村常住人口不斷減少，農村宅基地面積不斷增加等亂象。一些地區在宅基地改革試點(diǎn)中，紛紛探索宅基地有償使用機制，引導村民集約用地。

湖北宜城市基于全市80%的宅基地超占面積現狀，采取倒逼退出、獎勵補償、集體回購、增減掛鉤等多種形式，引導農民退出閑置和多余的宅基地;同時(shí)創(chuàng )新采取“政府定價(jià)、村定標準、動(dòng)態(tài)調節”的辦法，對超占部分實(shí)行“分段+調節”的階梯式繳費。

可入市：“三塊地”改革試點(diǎn)的創(chuàng )新探索

在晉江金井鎮圍頭村，村民和投資方都看中了一個(gè)地塊，準備投資開(kāi)農家樂(lè )。地塊不大，權屬關(guān)系卻異常復雜。按照過(guò)去的辦法，國土部門(mén)要先收儲、再報批、再招拍掛，“時(shí)間至少一兩年。”陳英俊說(shuō)。

晉江進(jìn)行了集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市改革探索。首先，入市的主體必須是村集體經(jīng)濟組織，或村集體授權的股份合作社;其次，無(wú)須再走收儲、上報的路子，只需要最終由晉江市政府批準即可。

晉江規定，農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市，與國有建設用地同等入市、同權同價(jià)，無(wú)論最后這塊地是商業(yè)用地還是工業(yè)用地，出讓后的收益70%～85%都返還給入市者。

2018年2月，圍頭村這塊3495平方米的土地迎來(lái)新的開(kāi)發(fā)者，圍頭村村集體獲得了182萬(wàn)元收益。根據改革政策，還可以為地塊競得人抵押融資。

半月談?dòng)浾吡私獾?記者 李勁峰 董建國 秦宏)，截至2017年9月，全國已有577宗集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市，總面積1.03萬(wàn)畝，總價(jià)款約83億元，如浙江德清縣完成入市交易136宗，農民和農民集體獲得收益1.55億元，惠及農民9.1萬(wàn)余人。

宅改能走多遠?清除法律制度障礙是關(guān)鍵

對于宅基地改革， 中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授劉守英發(fā)表了以下觀(guān)點(diǎn)

“活業(yè)、活人、活村”全面復興鄉村空間

實(shí)施鄉村振興戰略，關(guān)鍵在深化農村改革，加大制度供給，消除不利于鄉村發(fā)展的制度制約，以“活業(yè)”帶動(dòng)“活人”，實(shí)現“活村”。

改革生產(chǎn)要素配置制度，促進(jìn)城鄉互動(dòng)

隨著(zhù)經(jīng)濟發(fā)展階段轉換、消費需求升級、鄉村經(jīng)濟活動(dòng)變化，我國的城市化已經(jīng)從要素向城市單向配置轉向城鄉互動(dòng)。改革過(guò)程中長(cháng)期存在的城鄉二元體制，促進(jìn)生產(chǎn)要素在城鄉之間的對流與配置，將為鄉村振興創(chuàng )造巨大機會(huì )。

眼下，我國大規模土地城市化階段已經(jīng)過(guò)去，對于農村土地而言，減少強制低價(jià)征地對農民土地權益的損害恰逢其時(shí)。此時(shí)改革土地配置制度，有助于實(shí)現鄉村與城市平等發(fā)展權。

城中村是城鄉融合的重點(diǎn)區域，應加大城中村地區的土地制度創(chuàng )新，利用土地價(jià)值增值捕獲原理實(shí)現城市更新中的資本平衡、土地所有權利益以及土地增值收益合理分配，允許城中村農民集體利用集體土地提供租賃房，解決進(jìn)城農民在城市的體面落腳和居住問(wèn)題。在符合規劃和用途管制前提下，允許集體經(jīng)濟組織、農民利用集體建設用地從事非農建設，享有出租、轉讓、抵押集體建設用地的權利。

鄉村振興不僅要保障鄉村發(fā)展權，還要保障鄉村發(fā)展空間。應按照城鄉融合的空間形態(tài)，在用地類(lèi)型、標準、規劃編制上保證多功能、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新形態(tài)在鄉村落地。

我們面臨著(zhù)土地城市化、農民卻沒(méi)有跟上實(shí)現市民化的問(wèn)題。實(shí)現農民城市權利，就要促進(jìn)農民市民化，保障新生代農民工城市居住權，鼓勵大城市利用集體土地建立房屋租賃市場(chǎng)，向外來(lái)務(wù)工人員及其家庭開(kāi)放。

同樣，我們要向城市開(kāi)放鄉村權利，鼓勵城市社會(huì )資本下鄉，解決鄉村發(fā)展資本不足的問(wèn)題。

完善農地權利體系，促進(jìn)農業(yè)轉型

農業(yè)現代化是鄉村振興的基礎。我國農業(yè)正處于歷史轉型期，農民對農地的經(jīng)濟性依賴(lài)下降，消費需求變化促使農業(yè)告別“吃飯農業(yè)”，農業(yè)的內涵、功能、要素組合、經(jīng)營(yíng)和服務(wù)規模、可盈利性等都呈現勢不可擋的變化，農地權利安排和經(jīng)營(yíng)制度變遷決定著(zhù)農業(yè)轉型的成敗。

明晰農地集體所有權十分重要。對未到戶(hù)集體資源進(jìn)行全面確權，明確歸屬和利益分享機制;推進(jìn)清產(chǎn)核資、資產(chǎn)量化、確股到戶(hù)的集體產(chǎn)權改革，確保集體資產(chǎn)保值增值;在此基礎上，還可探索實(shí)行承包地股份合作制，在確保農戶(hù)土地基本權利前提下，實(shí)行農地資源重組與配置。

隨著(zhù)大量農民離土出村，相較于長(cháng)輩，新生代農民工對土地與農業(yè)的觀(guān)念產(chǎn)生很大變化。我們要順應這種變化，在農民自愿的前提下，實(shí)行農地承包權與經(jīng)營(yíng)權的分離，保障集體成員對承包地的按份占有權、收益權、地租權、轉讓權。對于已經(jīng)獲得城市戶(hù)籍的農民，給予承包地有償退出權和一定期限內的可贖回權。

應在農民自愿、依法、有償原則下推進(jìn)土地流轉和適度規模經(jīng)營(yíng)，創(chuàng )新農業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，探索國家土地信托制度，進(jìn)行閑置低效利用土地的收購、整理和發(fā)包，培育現代農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、服務(wù)主體、合作組織和市場(chǎng)主體，以農業(yè)服務(wù)規?；蛥^域種植規?；?、市場(chǎng)化實(shí)現農業(yè)規模收益。

推進(jìn)宅基地制度改革，促進(jìn)村莊轉型

隨著(zhù)人口城市化、農民代際變化和城鄉互動(dòng)的到來(lái)，村莊的分化勢在必行，宅基地制度改革是促進(jìn)鄉村活化、阻止鄉村衰敗的重要抓手。完善宅基地制度改革，可從以下四方面著(zhù)手：

一是改革宅基地的無(wú)償分配制度，可以考慮用時(shí)點(diǎn)劃斷的辦法，對時(shí)點(diǎn)以后集體成員在保障宅基地資格權前提下實(shí)行宅基地的有償獲得。

二是賦予農民宅基地財產(chǎn)權。在保障農戶(hù)宅基地占有權和居住權前提下，以宅基地財產(chǎn)權交換福利分配權，農民宅基地可以有償退出，可出讓、轉讓、交易，從事鄉村相關(guān)產(chǎn)業(yè)。

三是對外村人和外來(lái)資本的有序開(kāi)放。在規劃和用途管制前提下，實(shí)行村莊宅基地、農房和閑置空閑地對外來(lái)人和外部資本開(kāi)放，實(shí)行鄉村資源與外來(lái)資本的有效組合，顯化鄉村價(jià)值，提高資源配置效率。

四是改革宅基地管理體制。將鄉村納入國土空間規劃，控制和鎖定村莊宅基地總量，明確村莊功能，有關(guān)部門(mén)對宅基地實(shí)行總量和規劃管制，村內宅基地使用和處置權交由村集體組織管理。