近日，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《關(guān)于完善國有景區門(mén)票價(jià)格形成機制 降低重點(diǎn)國有景區門(mén)票價(jià)格的指導意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)指導意見(jiàn))。重點(diǎn)國有景區門(mén)票降價(jià)，在旅游日漸成為大眾剛需的背景下可謂恰逢其時(shí)。國有重點(diǎn)景區降價(jià)將促進(jìn)其它景區門(mén)票降價(jià)，這將推動(dòng)旅游業(yè)整體水平換擋升級，有助于淘汰低端建設，無(wú)序開(kāi)發(fā)的景區。

高票價(jià)抑制旅游消費

2017年，我國人均出游次數3.7次，與世界發(fā)達國家人均出游7次相比，仍有很大的增長(cháng)空間。國家統計局的一項調查顯示，認為當前國內景區門(mén)票價(jià)格“太高”或“偏高”的占72.3%。近年來(lái)，一些知名景區游客人數已經(jīng)開(kāi)始下降，越來(lái)越多的人用腳投票，表明高票價(jià)已經(jīng)制約影響了我國旅游消費的增長(cháng)，成為迫切需要解決的問(wèn)題。

降低門(mén)票發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟

滿(mǎn)足14億人口大國的旅游需求，必須要有大視野，開(kāi)辟更廣闊的發(fā)展道路，不能局限在門(mén)票經(jīng)濟上。不少地方已經(jīng)有了成功經(jīng)驗。如從2002年起，杭州西湖景區就取消了大門(mén)票制，每年最少直接損失幾千萬(wàn)。

但在取消門(mén)票后，景區人流增加了，逗留時(shí)間加長(cháng)了，餐飲、旅館等商家的營(yíng)業(yè)收入顯著(zhù)提高了。當年杭州方面有個(gè)著(zhù)名的“241”算法，即讓游客在杭州多待24小時(shí)，杭州市的年旅游綜合收入增加100億元——這就是杭州的大生意賬。通過(guò)杭州西湖免除門(mén)票的案例可以看出，降低或者免除門(mén)票可以吸引更多的客源，帶動(dòng)餐飲、娛樂(lè )以及購物等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，達到發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的目標。免除門(mén)票可以使旅行社產(chǎn)品成本下降，報出更優(yōu)惠的價(jià)格，以吸引更多的游客。

景區如何應對這種趨勢

建議在過(guò)渡期，對于免費開(kāi)放的景區政府給予一定的補貼，旅游景區自身也要不斷發(fā)展，靠相關(guān)產(chǎn)業(yè)的綜合收益來(lái)平衡，逐步形成以核心旅游景區為主的旅游產(chǎn)業(yè)集群，推動(dòng)整個(gè)區域旅游經(jīng)濟的發(fā)展，以擺脫旅游景區對門(mén)票經(jīng)濟的過(guò)度依賴(lài)。

另一方面，通過(guò)發(fā)展節慶、網(wǎng)絡(luò )及移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等促銷(xiāo)途徑以及采用旅游業(yè)與影視文化業(yè)相搭配等新型營(yíng)銷(xiāo)方式，不斷擴大旅游景區乃至旅游目的地在國內外的影響，以吸引更多的游客到本地消費，同時(shí)在營(yíng)銷(xiāo)過(guò)程中，要敢于打破區域的界限，化競爭為合作。對于景區來(lái)說(shuō)，各自為戰的營(yíng)銷(xiāo)既要花費大量的成本，對旅游者的吸引力也較小。景區與景區聯(lián)合，甚至旅游目的地與旅游目的地聯(lián)合起來(lái)，形成營(yíng)銷(xiāo)聯(lián)盟，形成多目的地的旅游線(xiàn)路，通過(guò)跨區域的宣傳合作，達到“1+1>2”的營(yíng)銷(xiāo)效果，逐步擴大旅游景區在海內外的知名度，以吸引更多游客。

旅游目的地經(jīng)濟要想得到迅速的發(fā)展，必須以產(chǎn)業(yè)的觀(guān)念來(lái)發(fā)展旅游業(yè)。一方面不斷完善旅游地的各項基礎設施，努力提高整個(gè)旅游地的接待能力和服務(wù)水平。另一方面，由于地方旅游資源賦存的局限性，因此可以打破區域的界限，聯(lián)合其他省市地區的旅游景區，打造跨區域的精品旅游線(xiàn)路，形成更具有競爭力的旅游產(chǎn)品，以吸引更多的客源。

整合旅行社行業(yè)以及吃、住、行、游、購、娛等各類(lèi)旅游要素資源為區域旅游經(jīng)濟服務(wù)，不斷調整這些行業(yè)相互之間合理的比例關(guān)系，全方位、多層次、高效益的發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，以形成一個(gè)完整的協(xié)調發(fā)展的旅游產(chǎn)品體系。從宏觀(guān)調控的角度出發(fā)，促進(jìn)關(guān)聯(lián)行業(yè)的發(fā)展，使旅游產(chǎn)業(yè)與相關(guān)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)之間保持合理的比例結構，協(xié)調一致向前發(fā)展：從整個(gè)區域的角度來(lái)打造完整的旅游產(chǎn)品體系，形成合理的旅游產(chǎn)業(yè)結構。用豐富的旅游產(chǎn)品體系，來(lái)滿(mǎn)足多樣化的旅游市場(chǎng)需求，從而改變門(mén)票經(jīng)濟的單一收入模式，實(shí)現整個(gè)旅游地經(jīng)濟收入的增加。

但是各地區景區發(fā)展時(shí)長(cháng)不一樣，所處階段不同，對于旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展較晚，基礎較薄弱地區，“告別門(mén)票經(jīng)濟”仍需要耐心。

政策原文

國家發(fā)展改革委關(guān)于

完善國有景區門(mén)票價(jià)格形成機制

降低重點(diǎn)國有景區門(mén)票價(jià)格的指導意見(jiàn)

發(fā)改價(jià)格〔2018〕951號

各省、自治區、直轄市發(fā)展改革委、物價(jià)局：

為貫徹落實(shí)中央經(jīng)濟工作會(huì )議和《政府工作報告》精神，促進(jìn)旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，現就完善國有景區門(mén)票價(jià)格形成機制、降低重點(diǎn)國有景區門(mén)票價(jià)格提出如下意見(jiàn)。

一、重要意義

完善國有景區門(mén)票價(jià)格形成機制、降低重點(diǎn)國有景區門(mén)票價(jià)格，是加快發(fā)展全域旅游，推動(dòng)景區及旅游業(yè)實(shí)現持續健康發(fā)展的重要舉措。近年來(lái)，各級政府有關(guān)部門(mén)加強景區門(mén)票價(jià)格監管，對遏制門(mén)票價(jià)格過(guò)快上漲發(fā)揮了一定作用，但門(mén)票價(jià)格管理和定價(jià)機制中的深層次矛盾問(wèn)題依然存在。一些地方過(guò)份依賴(lài)門(mén)票經(jīng)濟，門(mén)票價(jià)格“額外負擔”過(guò)重問(wèn)題突出;現行價(jià)格機制對不合理定價(jià)行為有效約束不夠，定價(jià)科學(xué)性、規范性亟待提高，導致部分重點(diǎn)國有景區門(mén)票價(jià)格水平被不斷推高，一定程度上抑制了旅游消費增長(cháng)，不利于發(fā)展全域旅游和旅游業(yè)轉型升級。

風(fēng)景名勝區、自然保護區、文物保護單位、國家公園等公共資源為全民共有，是弘揚傳統文化、加強愛(ài)國主義教育、保護生態(tài)環(huán)境的重要載體，依托這些資源建設的國有景區具有較強的公益屬性。完善國有景區門(mén)票價(jià)格形成機制、降低重點(diǎn)國有景區門(mén)票價(jià)格，有利于理順國有景區功能定位，加快構建充分體現社會(huì )效益、社會(huì )效益和經(jīng)濟效益相統一的國有景區運營(yíng)管理體制機制;有利于優(yōu)化旅游環(huán)境，積極解決人民群眾關(guān)心的問(wèn)題，充分釋放旅游消費需求，更好滿(mǎn)足人民美好生活需要;有利于推進(jìn)旅游業(yè)供給側結構性改革和高質(zhì)量發(fā)展，推動(dòng)旅游業(yè)加快由門(mén)票經(jīng)濟向產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、小眾旅游向大眾旅游、景點(diǎn)旅游向全域旅游轉型升級，形成旅游業(yè)供給結構優(yōu)化和總需求穩步擴大的良性循環(huán)。

二、基本原則和主要目標

1.基本原則

堅持公益導向。堅定不移貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，秉持旅游為民、旅游惠民理念，以逐步實(shí)現公共資源全民共享、景區服務(wù)費用游客合理分擔為門(mén)票價(jià)格改革取向，將游客付費范圍限定在所享受的景區服務(wù)，充分體現公共資源建設的國有景區公益屬性，促進(jìn)大眾旅游消費，增強人民群眾獲得感、幸福感。

堅持科學(xué)定價(jià)。加強國有景區門(mén)票定價(jià)制度建設，以規范成本構成為核心，建立主要補償景區服務(wù)和生態(tài)環(huán)境保護合理成本并適當反映景區價(jià)值的價(jià)格形成機制，推動(dòng)政府和景區價(jià)格行為科學(xué)化、規范化。

堅持有序推進(jìn)。綜合考慮各地區經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平及景區規模等級差異，區分景區不同經(jīng)營(yíng)管理模式，因地制宜，分類(lèi)施策，分批推進(jìn)，加快清理門(mén)票價(jià)格中的不合理負擔，逐步創(chuàng )造條件推動(dòng)國有景區門(mén)票價(jià)格回歸合理區間。

堅持公開(kāi)透明。推行國有景區門(mén)票價(jià)格管理程序公開(kāi)、決策公開(kāi)、結果公開(kāi)、執行公開(kāi)及景區收支情況公開(kāi)，接受社會(huì )監督。

2.主要目標

2018年，在推進(jìn)完善國有景區門(mén)票價(jià)格形成機制同時(shí)，降低重點(diǎn)國有景區門(mén)票價(jià)格任務(wù)取得明顯成效。到2020年，以景區合理運營(yíng)成本為基礎，科學(xué)、規范、透明的國有景區門(mén)票價(jià)格形成機制基本健全，對促進(jìn)景區持續健康發(fā)展、推動(dòng)旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的作用明顯增強。

三、完善國有景區門(mén)票價(jià)格形成機制

對利用公共資源建設的國有景區，以補償合理運營(yíng)成本、保持收支總體平衡為改革方向，完善門(mén)票價(jià)格形成機制，明確定價(jià)成本構成、規范定價(jià)程序、加強收支監管，提高定價(jià)科學(xué)性、監管有效性。

1..合理界定成本構成

實(shí)行政府定價(jià)管理的景區，門(mén)票定價(jià)成本應嚴格限定在景區游覽區域范圍內維持景區正常運營(yíng)所需的合理支出，主要包括：(1)自然、文化遺產(chǎn)等資源保護支出;(2)為游客提供基本游覽服務(wù)所發(fā)生的設施運行維護、人員薪酬、財務(wù)費用等方面的成本支出;(3)為游客提供基本游覽服務(wù)所需的固定資產(chǎn)折舊。景區支出中依法應由各級政府承擔部分，以及與景區正常運營(yíng)無(wú)關(guān)的支出，不得計入景區門(mén)票定價(jià)成本;各級政府提供的補貼和已通過(guò)單獨收費補償部分，以及景區特許經(jīng)營(yíng)收入，應沖減景區門(mén)票定價(jià)成本。

2創(chuàng )新價(jià)格管理方式

各地區可根據景區實(shí)際情況，對其門(mén)票價(jià)格實(shí)行政府定價(jià)或政府指導價(jià)。季節性較強的景區，可分別制定淡季、旺季門(mén)票價(jià)格，引導客流均衡分布，淡旺季票價(jià)應保持合理比價(jià)關(guān)系。對實(shí)行政府指導價(jià)的景區，可以采取價(jià)格上限管理方式，允許景區經(jīng)營(yíng)管理者在不超過(guò)政府規定上限價(jià)格的范圍內，根據旅游市場(chǎng)供求狀況自主確定具體價(jià)格水平。景區在政府指導價(jià)范圍內調整具體價(jià)格水平、淡旺季票價(jià)執行時(shí)間等，應當提前3個(gè)月向社會(huì )公布，并抄報價(jià)格主管部門(mén)。

3.嚴格履行政府定價(jià)程序

制定實(shí)行政府定價(jià)管理的景區門(mén)票價(jià)格，應當嚴格按照《政府制定價(jià)格行為規則》(國家發(fā)展和改革委員會(huì )令第7號)等規定，履行定價(jià)成本監審或成本調查、聽(tīng)取社會(huì )意見(jiàn)、合法性審查、集體審議、作出價(jià)格決定并及時(shí)向社會(huì )公告等程序。對以外地游客為主的景區，可通過(guò)網(wǎng)絡(luò )公開(kāi)征求意見(jiàn)或創(chuàng )新價(jià)格聽(tīng)證方式，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)建議。景區經(jīng)營(yíng)管理者拒絕提供成本監審或成本調查所需資料，或者提供虛假資料、不完整提供資料的，定價(jià)機關(guān)可以中止成本監審或成本調查、按照從低原則核定成本。降低景區門(mén)票價(jià)格可按有關(guān)規定采取簡(jiǎn)易程序。景區實(shí)行免費開(kāi)放的，應及時(shí)向社會(huì )公告，不需履行其他定價(jià)程序。

4.建立定期評估調整機制

門(mén)票價(jià)格制定后，價(jià)格主管部門(mén)應當對門(mén)票價(jià)格執行情況進(jìn)行跟蹤調查和監測，每3年進(jìn)行一次評估，重點(diǎn)評估景區游客數量變化、運營(yíng)成本變動(dòng)、收支節余等情況，以及社會(huì )各方面對門(mén)票價(jià)格的意見(jiàn)，根據評估結果及時(shí)調整門(mén)票價(jià)格。鼓勵引入第三方機構開(kāi)展評估。

5.加強景區收支監管

加強景區門(mén)票收入及其他各類(lèi)收入、支出監管，保證景區收入主要用于景區運營(yíng)所需合理支出。鼓勵有條件的地方探索建立國有景區運營(yíng)狀況、收支信息公開(kāi)制度，主動(dòng)向社會(huì )披露相關(guān)信息，提高價(jià)格相關(guān)信息透明度。

6.規范景區價(jià)格行為

所有景區應嚴格落實(shí)明碼標價(jià)規定，在其網(wǎng)站、收費場(chǎng)所等醒目位置公示門(mén)票價(jià)格及游覽服務(wù)內容(含優(yōu)惠門(mén)票價(jià)格及優(yōu)惠對象、優(yōu)惠條件等)，以及單獨收費的相關(guān)服務(wù)等價(jià)格;設有通票、聯(lián)票的景區，其通票、聯(lián)票價(jià)格及游覽服務(wù)內容也應一并公示，通票、聯(lián)票價(jià)格應低于各單項門(mén)票價(jià)格之和，不得強制購買(mǎi)通票、聯(lián)票，保障游客知情權、選擇權。不得區別本地外地游客設置兩種門(mén)票價(jià)格。除法律法規明確規定外，各地區、各景區不得將各種門(mén)票、游覽服務(wù)、保險等捆綁銷(xiāo)售，不得價(jià)外加價(jià)或強制代收其他任何費用。

7.加強景區門(mén)票價(jià)格監管

各地區有關(guān)部門(mén)要持續加強對景區門(mén)票及游覽服務(wù)價(jià)格的監管，及時(shí)依法查處景區不按規定明碼標價(jià)、不執行優(yōu)惠政策、擅自漲價(jià)、通過(guò)捆綁銷(xiāo)售變相漲價(jià)等違法違規行為。各級價(jià)格主管部門(mén)應會(huì )同有關(guān)部門(mén)，建立健全景區價(jià)格失信懲戒機制，將景區不執行國家價(jià)格政策，有令不行、有禁不止，以及通過(guò)大額回扣爭搶客源等擾亂景區價(jià)格秩序行為，作為景區及其主要負責人不良信用記錄納入全國信用信息共享平臺，實(shí)施失信聯(lián)合懲戒。

四、降低重點(diǎn)國有景區門(mén)票價(jià)格

各地區要按照本指導意見(jiàn)關(guān)于完善價(jià)格形成機制的原則要求，以認真開(kāi)展定價(jià)成本監審或成本調查、糾正違規不合理收支行為為抓手，確保2018年降低重點(diǎn)國有景區門(mén)票價(jià)格工作取得實(shí)效。

1.突出重點(diǎn)

各地區要以利用國家級風(fēng)景名勝區、國家級自然保護區、全國重點(diǎn)文物保護單位、國家公園等公共資源建設，旅游景區質(zhì)量等級評定為5A級，且現行價(jià)格水平較高的國有景區為重點(diǎn)，科學(xué)制定方案，切實(shí)降低偏高門(mén)票價(jià)格，并積極推動(dòng)4A級及以下國有景區降價(jià)。對社會(huì )反映集中、“高定價(jià)大折扣”等問(wèn)題突出的景區，要進(jìn)一步加大降價(jià)力度。

2.抓住關(guān)鍵

各地區應重點(diǎn)圍繞當前景區門(mén)票價(jià)格管理中存在的突出問(wèn)題，認真開(kāi)展定價(jià)成本監審或成本調查，加大景區正常運營(yíng)所需以外不合理支出的清理力度，相應降低門(mén)票價(jià)格。重點(diǎn)清理規范地方政府有關(guān)部門(mén)在全國政府性基金目錄清單、中央及地方行政事業(yè)性收費目錄清單之外，違規向景區或通過(guò)景區門(mén)票向游客收取的政府性基金、行政事業(yè)性收費;地方政府有關(guān)部門(mén)或其授權管理單位在法律法規明確規定以外，以各種形式、名義參與景區門(mén)票收入或經(jīng)營(yíng)利潤分成，將景區門(mén)票收入用于景區以外設施建設運行維護，或將景區門(mén)票收入用于補充地方財政收入等。

3.分批推進(jìn)

各地區要盡早制定降低重點(diǎn)國有景區門(mén)票價(jià)格的工作方案，明確具體目標、重點(diǎn)任務(wù)、時(shí)間節點(diǎn)，成熟一批、實(shí)施一批。對于受客觀(guān)條件限制，降價(jià)難以一步到位的景區，以及短期內擬先走一步實(shí)施降價(jià)的景區，要提出分步到位的方案并嚴格落實(shí)。各地區應確保于今年9月底前降低偏高的重點(diǎn)國有景區門(mén)票價(jià)格取得明顯成效，鼓勵各地區根據實(shí)際情況，加快工作進(jìn)度。各省(區、市)價(jià)格主管部門(mén)要認真總結降價(jià)工作取得的成效和問(wèn)題，形成書(shū)面材料，于2018年11月底前報送國家發(fā)展改革委。

五、保障措施

1.提高認識、壓實(shí)責任

地方政府對降低重點(diǎn)國有景區門(mén)票價(jià)格承擔主體責任。各省(區、市)價(jià)格主管部門(mén)應當會(huì )同有關(guān)部門(mén)，在當地黨委、政府統一領(lǐng)導下組織實(shí)施完善價(jià)格形成機制、降低重點(diǎn)國有景區門(mén)票價(jià)格工作。各地區有關(guān)部門(mén)要進(jìn)一步提高認識、統一思想，增強責任感和主動(dòng)性。部門(mén)主要負責同志是第一責任人，要親自抓，分管負責同志要全力抓，層層抓落實(shí)，確保按時(shí)按質(zhì)完成。

2.加強協(xié)作、務(wù)求實(shí)效

各地區要建立降低重點(diǎn)國有景區門(mén)票價(jià)格工作協(xié)作機制，及時(shí)研究解決存在的問(wèn)題。要認真開(kāi)展定價(jià)成本監審或成本調查，科學(xué)測算制定降價(jià)方案。要進(jìn)一步加強旅游市場(chǎng)秩序整治，持續做好價(jià)格監督檢查。各有關(guān)部門(mén)要加強政策聯(lián)動(dòng)，優(yōu)化政策組合，確保平穩實(shí)施。各地區不得避重就輕、流于形式、敷衍搪塞;不得明降暗升，在降低門(mén)票價(jià)格同時(shí)，提高景區內交通運輸等其他游覽服務(wù)價(jià)格，變相增加游客負擔。

3.強化督導、狠抓落實(shí)

各地區要建立健全定期調度督導制度，加強督察問(wèn)效，及時(shí)評估工作進(jìn)展情況，查找不足，改進(jìn)工作，確保不折不扣完成預期目標。充分發(fā)揮典型引導和社會(huì )監督作用，推廣先進(jìn)經(jīng)驗做法;對工作進(jìn)展滯后的，要及時(shí)督導，限時(shí)推進(jìn)，加快落實(shí)。國家發(fā)展改革委將會(huì )同相關(guān)部門(mén)全程跟蹤各地區降低重點(diǎn)國有景區門(mén)票價(jià)格工作進(jìn)展情況，定期通報。對有令不行、進(jìn)展遲緩的地區，組織專(zhuān)項督查。

4.加強宣傳、回應關(guān)切

各地區、各有關(guān)部門(mén)要加強政策宣傳解讀，重點(diǎn)宣傳完善景區門(mén)票價(jià)格機制、降低重點(diǎn)國有景區門(mén)票價(jià)格對拉動(dòng)旅游消費、推動(dòng)全域旅游發(fā)展、促進(jìn)旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要意義，以及取得的成效和典型經(jīng)驗，及時(shí)回應社會(huì )關(guān)切，為開(kāi)展工作營(yíng)造良好輿論環(huán)境。

國家發(fā)展改革委

2018年6月28日