我國目前正在全國范圍內開(kāi)展土地整理。預計我國今后相當長(cháng)時(shí)間內每年將投資20億-40億元左右用于土地整理，但只是建立土地整理示范區。

　　目前我國土地整理項目融資主要依靠政府。絕大部分資金來(lái)源于以下三塊：

　　第一、新增建設用地有償使用費，專(zhuān)項用于耕地開(kāi)發(fā)整理;

　　第二、非農業(yè)建設經(jīng)批準占用耕地的，按規定繳納的耕地開(kāi)墾費，專(zhuān)款用于開(kāi)墾新的耕地;

　　第三、由于挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，沒(méi)有條件復墾或復墾不符合要求的，應當按規定繳納土地復墾費，專(zhuān)項用于土地復墾。

　　由此可見(jiàn)，我國目前的土地整理項目融資渠道非常單一，資金也非常有限。如何解決土地整理項目拓展融資問(wèn)題，本文探討PPP融資模式，以期能提供一條新的思路。

　　一、PPP模式介紹

　　PPP是PublicPrivatePartnership的縮寫(xiě)，即公共部門(mén)與私人企業(yè)合作模式，是指政府、營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性企業(yè)基于某個(gè)項目而形成的相互合作形式。通過(guò)這種合作形式，合作各方可以達到比預期單獨行動(dòng)更為有利的結果。合作各方參與某個(gè)項目時(shí)，政府并不是把項目的責任全部轉移給私人企業(yè)，而是由參與合作的各方共同承擔責任和融資風(fēng)險。

　　PPP代表的是一個(gè)完整的項目融資的概念，適用于從私人部門(mén)完全控制的企業(yè)到公共部門(mén)完全控制的企業(yè)。

　　1、發(fā)展過(guò)程：PPP模式的由來(lái)可追溯至20世紀80年代，當時(shí)英國交通量持續猛增，但又限于政府資金預算的制約，交通部門(mén)開(kāi)始通過(guò)在私人部門(mén)創(chuàng )立交通運營(yíng)企業(yè)來(lái)提供服務(wù)。當時(shí)英國正處于經(jīng)濟衰退期，私人企業(yè)特別是大型國內工程建設單位又面臨建設工程的減少，這些客觀(guān)條件促使新制度的形成。

　　2、機構層次：金字塔頂部是項目所在國政府，是引入私人部門(mén)參與公共基礎設施建設項目的有關(guān)政策的制定者，項目所在國政府對公共基礎設施建設項目有一個(gè)完整的政策框架、目標和實(shí)施策略，對項目的建設和運營(yíng)過(guò)程的參與各方進(jìn)行指導和約束。金字塔中部是項目所在國政府有關(guān)機構，負責對政府政策指導方針進(jìn)行解釋和運用，形成具體的項目目標。金字塔的底部是項目私人參與者，通過(guò)與項目所在國政府的有關(guān)部門(mén)簽署一個(gè)長(cháng)期的協(xié)議或合同，協(xié)調本機構的目標、項目所在國政府的政策目標和項目所在國政府有關(guān)機構的具體目標之間的關(guān)系，盡可能使參與各方在項目進(jìn)行中達到預定的目標。

　　3、機構的目標層次：項目所在國政府或有關(guān)機構參與項目的目標可以分為兩種：第一種是低層次目標，指特定項目的短期目標;第二種是高層次目標，指引入私人部門(mén)參與公共基礎設施建設的綜合長(cháng)期合作的目標。

　　4、適用范圍：PPP模式適用的范圍較廣，包括醫療衛生、教育、交通、信息技術(shù)、環(huán)境保護和政府融資等，得到了一些政府的重視。美國克林頓政府提出的通過(guò)與私人部門(mén)合作(PPP模式)投資來(lái)提高公共部門(mén)經(jīng)濟和效能的方案，被稱(chēng)為美國政府自1905年到1989年11個(gè)重要改革方案之一。一個(gè)成功的PPP模式需要一定程度公共和私人部門(mén)之間關(guān)系的重新組合，以創(chuàng )造權利合理配置的實(shí)施環(huán)境。

　　5、運作特點(diǎn)：在PPP模式的組織機構中，參與項目的公共部門(mén)和私人企業(yè)之間都是以平等的方式發(fā)生相互影響。項目的投資者和經(jīng)營(yíng)者一般是以項目公司形式存在，項目公司作為特許權人承擔合同規定的責任和義務(wù)，可以是財團、技術(shù)公司(如土地整理公司)，也可以是股份合作企業(yè)。為了享受稅收減讓的好處，必須在項目所在國成立項目公司。通常的做法是，項目公司本身作為借款人，項目公司中所有項目資產(chǎn)被孤立起來(lái)。當地政府利用特許權費用成立一個(gè)合同執法事務(wù)所，根據協(xié)議和有關(guān)法律的規定，對項目公司的建設和行為進(jìn)行監督。調解委員會(huì )由政府、投資銀團和技術(shù)公司等機構的人員組成。

　　6、合作基礎：政府的公共部門(mén)與私人參與者以特許協(xié)議為基礎進(jìn)行合作。他們的合作始于項目的確認和可行性研究階段，并貫穿于項目的全過(guò)程，雙方共同對項目的整個(gè)周期負責。在項目的早期論證階段，雙方共同參與項目的確認、技術(shù)設計和可行性研究工作;對項目融資的可能性進(jìn)行評估確認;采取有效的風(fēng)險分配方案，把風(fēng)險分配給最有能力的參與者來(lái)承擔。成功融資方式的標志就是它在各參與方之間實(shí)現了令人滿(mǎn)意和有效的項目風(fēng)險分配。PPP模式中，公共部門(mén)與私人部門(mén)之間存在分歧，任何一方不能改變項目的實(shí)施，而應當平等地在特許協(xié)議基礎上處理。

　　二、協(xié)議應明確合作雙方的責任和義務(wù)

　　土地整理項目的未來(lái)發(fā)展方向，將是在政府的宏觀(guān)調控下，運用市場(chǎng)手段，充分利用國內外資金、技術(shù)和設備為土地整理事業(yè)服務(wù)。PPP模式應用于土地整理項目，其特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的內容有其特殊性。

　　一般來(lái)說(shuō)，項目至少應有兩個(gè)不同的階段反映在貸款協(xié)議中。一是建設階段。這個(gè)階段對貸款人來(lái)說(shuō)是高風(fēng)險期，對于這一階段的融資，常常通過(guò)獲得項目發(fā)起人的有法律效力的擔保來(lái)使融資具有完全追索權。當項目按照預先決定的、項目文件中的所有各方同意并經(jīng)獨立的專(zhuān)家審核了的標準認為是圓滿(mǎn)竣工，對發(fā)起人的追索權將不再存在。二是運營(yíng)階段。貸款人將銷(xiāo)售收益或項目產(chǎn)生的其他收益作為擔保品。

　　為了土地整理項目的順利開(kāi)展，政府要負責處理土地整理項目區的居民拆遷、居民安置、農地整理、墳墓遷移以及因整理造成的居民之間和居民與土地整理公司之間的糾紛。

　　在我國，為降低土地整理公司的項目風(fēng)險，政府應提供最低用地指標收入擔保，即無(wú)論在什么情況下，如果用地指標收入低于協(xié)議中規定的水平，政府負責向項目公司支付差額部分。用地指標是指新增耕地的60%可用來(lái)有償轉讓給其他地區或單位使用，但目前只有浙江省、山東省和廣東省等部分省份有此項規定。

　　特許權經(jīng)營(yíng)年限要根據項目技術(shù)可行性和經(jīng)濟效益的大小和可靠性來(lái)決定，因而準確測算項目經(jīng)濟效益至關(guān)重要。特許權經(jīng)營(yíng)年限到期后，土地整理公司獲得的土地使用權和其他權益無(wú)償轉讓或以商定的價(jià)格出售給政府或農村集體。

　　在農地整理中，為解決當地農村勞動(dòng)力的安置，在特許權期間，項目運營(yíng)單位要保證一定數量的農村勞動(dòng)力的就業(yè)，并且當地行政村的農民集體組織以勞動(dòng)力的形式入股。

　　土地整理項目公司負責安排項目建設所需資金。為使土地整理順利開(kāi)展，政府應為項目提供一定金額的從屬性貸款擔保，并規定利率、還款年限等，作為對土地整理項目融資的信用支持。

　　在特許權期間，政府與土地整理項目公司如有重大分歧，由協(xié)調委員會(huì )調解。長(cháng)期投資方與當地政府達成一項協(xié)議，如果項目公司不履行對投資人的償債義務(wù)，由調解委員會(huì )調解，調解無(wú)效，當地政府必須終止合同。如果合同在特許權期內終止，當地政府必須承擔投資人的償債義務(wù)。這項措施的運用，使得當地政府必須與投資人合作，當合同在特許權期內終止時(shí)，當地政府必須努力尋找一個(gè)可以替代的項目公司來(lái)承擔合同中的責任和義務(wù)。這對雙方都形成了一種制約，從而盡可能保證合同得到有效執行。

　　在特許權期間，土地整理項目經(jīng)營(yíng)公司不能改變規定的土地用途。根據《土地管理法》規定，農地整理要在不改變農業(yè)用途的前提下進(jìn)行開(kāi)發(fā)運營(yíng)，保證我國耕地占補平衡;市地整理后的土地用途，應根據我國土地利用總體規劃和城市規劃的要求進(jìn)行開(kāi)發(fā)運營(yíng)。

　　三、PPP模式應用于土地整理的優(yōu)點(diǎn)

　　PPP模式并不是對土地整理項目全局的改頭換面，而是對項目實(shí)施過(guò)程中組織機構的設置提出了一個(gè)新的模型。但它帶來(lái)的影響卻是巨大的，具備可以引進(jìn)外資和先進(jìn)技術(shù)等優(yōu)點(diǎn)。

　　PPP模式可以盡早確定哪些項目可以進(jìn)行項目融資，并可以在項目的初始階段更好地解決項目整個(gè)周期中的風(fēng)險分配。在土地整理項目中，前期的可行性研究是非常重要的，它直接關(guān)系到項目的成敗。

　　PPP融資模式使得參與公共基礎設施建設項目融資的私人企業(yè)可以在項目的前期就參與進(jìn)來(lái)，有利于引進(jìn)某些私人企業(yè)的先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗?？梢允褂幸庀騾⑴c項目的私人企業(yè)與項目所在國政府或有關(guān)機構，在項目的論證階段共同商討項目建設過(guò)程中所采取的技術(shù)方案，從而對私人企業(yè)的技術(shù)創(chuàng )新提供了較大的空間，并有可能采用較新的研究成果，也可以減少項目投資的盲目性。

　　在PPP融資模式下，公共部門(mén)和私人企業(yè)共同參與土地整理項目的建設和運營(yíng)，雙方可以形成互利的長(cháng)期目標，更好地為社會(huì )和公眾提供服務(wù)。這樣可以減少政府對項目公司的技術(shù)和經(jīng)濟實(shí)力進(jìn)行查詢(xún)和了解的時(shí)間和精力。

　　在PPP融資模式下，有意向參與土地整理項目的私人企業(yè)可以盡早和項目所在國政府或有關(guān)機構接觸，可以節約投標費用，節省準備時(shí)間，從而降低最后的投標價(jià)格。

　　土地整理是比較復雜且系統性很強的項目，PPP模式易于政府部門(mén)對其進(jìn)行管理和調控。政府對項目仍然有一定的所有權、經(jīng)營(yíng)權和管轄權，可解決農地整理項目所涉及的農村人口的利益問(wèn)題和市地整理項目所涉及的城市居民拆遷、安置以及城市規劃中的問(wèn)題。

　　四、需要解決的問(wèn)題

　　盡早建立并完善我國有關(guān)PPP投資管理辦法。

　　PPP作為一種合同式的投資方式，需要有一套比較完善的法律條文作為依據，使雙方的談判有章可循，省時(shí)省力。另外一方面，我國中央和地方政府都有一定的土地整理項目審批權，沒(méi)有統一的政策導向，往往會(huì )導致執行時(shí)行為的偏離。由于PPP項目的實(shí)施會(huì )導致國家的一些權益喪失，因此，在制定實(shí)施政策方面，國家應給予明確規定，這樣既保證了政府的一些利益，又增加了投資方資金投入的信心。

　　1、建立專(zhuān)門(mén)的PPP投資管理機構。

　　PPP項目大多數在政府與外商私人企業(yè)或財團之間進(jìn)行，作為外商投資者，總希望與投資地專(zhuān)門(mén)承擔PPP項目的機構來(lái)洽談，因為專(zhuān)業(yè)機構對土地整理項目管理較為系統化、規范化，便于雙方進(jìn)行談判。作為我方政府而言，有專(zhuān)門(mén)的PPP管理機構，也可避免政府部門(mén)內多頭管理，工作互相推諉，項目操作程序不規范的弊端，有利于以PPP模式融資的土地整理項目在我國推進(jìn)，提高土地利用率，緩解我國人地矛盾。

　　2、努力改善項目所在地的投資環(huán)境。

　　由于土地整理項目的資金需求量大，回收期較長(cháng)，必須有一個(gè)良好的投資經(jīng)營(yíng)環(huán)境。它包括政治和經(jīng)濟兩個(gè)方面，這兩者中，保證我國政治相對穩定是吸引外資的先決條件，經(jīng)濟上對外商投資我國土地整理項目要給予一定的優(yōu)惠政策，使他們有一定的收益，否則無(wú)法以PPP融資方式來(lái)吸引外商。

　　3、適當設立PPP投資咨詢(xún)機構。

　　PPP作為一種新的引進(jìn)外資方式，有相當一部分土地整理項目決策者和專(zhuān)業(yè)人員不了解這個(gè)方法，因此，需要適當發(fā)展一些專(zhuān)門(mén)的PPP投資咨詢(xún)機構，幫助政府管理決策人員了解PPP應用于土地整理項目的工作程序、運作方式、項目評估、可行性論證、招標文件編寫(xiě)、PPP談判要點(diǎn)等知識，少走彎路。

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