近日，按照全國人大常委會(huì )通知要求，省人大常委會(huì )召開(kāi)《旅游法（草案）》征求意見(jiàn)座談會(huì )，省人大常委會(huì )有關(guān)專(zhuān)家、省旅游局相關(guān)負責人以及我省旅游方面的專(zhuān)家學(xué)者坐在一起集思廣益。

　　對于這部即將進(jìn)入二審的《旅游法（草案）》第二稿，座談中仍然氣氛熱烈。"草案距離我們想象中旅游業(yè)的概念還比較遠，主要問(wèn)題、核心問(wèn)題沒(méi)有涉及，如果這樣出臺，對整個(gè)旅游業(yè)發(fā)展是不利的。"一名專(zhuān)家言辭激烈地說(shuō)。

　　自然人文景觀(guān)這些非開(kāi)發(fā)性公共資源能否收取門(mén)票；旅游經(jīng)營(yíng)者、從業(yè)者的權利義務(wù)該如何設定；旅游業(yè)該如何定位……我省專(zhuān)家們又提出了很多創(chuàng )設性的建議和意見(jiàn)。本報作為省會(huì )唯一被邀媒體參加了座談會(huì )。

　　國家《旅游法》起草工作于2009年12月正式全面啟動(dòng)，起草工作由全國人大財經(jīng)委組織，2010年底，形成了第一稿草案。今年上半年，起草組在綜合專(zhuān)題調研和研討會(huì )成果的基礎上，完成了對草案第一稿的修改，8月27日《旅游法》草案正式提請全國人大常委會(huì )審議，形成了目前的《旅游法（草案）》。全國人大法工委向社會(huì )公開(kāi)征求修改意見(jiàn)。

　　省人大常委會(huì )民族僑務(wù)、外事工作委員會(huì )巡視員劉樹(shù)聲說(shuō)："從全國人大財經(jīng)委發(fā)下來(lái)的《旅游法（草案）》說(shuō)明來(lái)看，這次立法是采取綜合立法的模式，因為截至目前，我國還沒(méi)有一部明確旅游發(fā)展促進(jìn)措施、明確旅游權利、明確旅游可持續發(fā)展要求，確立統一市場(chǎng)規則和規范權利義務(wù)關(guān)系，建立國家旅游發(fā)展協(xié)調機制的法律。"

　　劉樹(shù)聲介紹，《旅游法（草案）》中的主要內容有7項：一是關(guān)于旅游者的權利義務(wù)，突出了旅游者權益保護的地位；二是對旅游發(fā)展規劃編制的主體內容和規劃的銜接作了規定；三是對旅游經(jīng)營(yíng)者的資質(zhì)、從業(yè)人員資質(zhì)以及經(jīng)營(yíng)規則作了規定，其中規定導游和領(lǐng)隊實(shí)行職業(yè)許可，并對與旅游密切相關(guān)的交通、住宿、餐飲、購物、娛樂(lè )的經(jīng)營(yíng)管理進(jìn)行了銜接性規定；四是對旅游合同制定及相關(guān)合同銜接作了規定；五是對旅游經(jīng)營(yíng)者的安全保障、安全警示、事故救助處置等作了規定；六是關(guān)于旅游監管問(wèn)題；七是旅游權利保護和權利救濟。

　　對社會(huì )上反映最為強烈的旅游市場(chǎng)秩序混亂和旅游者維權困難等問(wèn)題。草案進(jìn)行了必要規范：針對"零團費"，規定旅行社不得以超低的價(jià)格招徠、組織、接待旅游者；針對強迫購物和另行付費等，規定旅行社接待旅游者不得指定購物場(chǎng)所，不得變相強迫購物，不得安排任何形式的另行付費旅游項目。導游服務(wù)費用應在報價(jià)旅游合同中明示，同時(shí)明確報價(jià)旅游合同內容必須包括旅游行程安排、游覽娛樂(lè )項目的具體內容和時(shí)間、自由活動(dòng)時(shí)間安排、旅游費用及其繳納等，旅行社不得在旅游合同約定之外安排收費項目或者另行收取費用；針對旅游產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量不高，規定旅行社組織旅游活動(dòng)應當向合格的供應商訂購產(chǎn)品和服務(wù)，包括旅游合同內容應當明確交通、住宿、餐飲等旅游服務(wù)的安排和標準。

　　針對旅游者維權困難，規定縣級以上人民政府應當制定或者設立統一的旅游投訴受理機制，要求受理機構及時(shí)處理或者移交相關(guān)部門(mén)處理，并告知投訴者根據旅游糾紛中旅游者多為異地訴訟的特點(diǎn)，設置了特殊地域管轄制度。此外，草案強化了旅游行政主管部門(mén)和相關(guān)部門(mén)的監管職責，加大了旅行社和導游領(lǐng)隊等旅游從業(yè)人員的法律責任。

　　自然人文景區應體現公共性降低票價(jià)

　　省政府參事、省旅游專(zhuān)家委員會(huì )主任鄭泰森開(kāi)門(mén)見(jiàn)山地說(shuō)："現在老百姓比較關(guān)注的，比如說(shuō)公共資源使用的問(wèn)題，這個(gè)"法"里

　　體現得不夠。"

　　他進(jìn)一步說(shuō)："現在老百姓意見(jiàn)很大，景區的門(mén)票越來(lái)越高，高得和老百姓收入水平不匹配?！堵糜畏ǎú莅福飞厦嬉仓v了"要與國際規則接軌"，但是怎么接軌？這又分為兩種情況，一種是完全由市場(chǎng)配置資源的項目，比如說(shuō)迪斯尼、一些主題文化公園等；另一種像世界自然遺產(chǎn)、國家森林公園、國家自然保護區等這些屬于全民所有的公共資源?，F在旅游景區把這兩種情況都作為一種市場(chǎng)手段運作。旅游法應針對這兩種情況分別作出規定。"

　　鄭泰森說(shuō)："國外旅游景區中關(guān)于自然以及歷史文化景點(diǎn)的門(mén)票都非常低。政府用公民納稅的錢(qián)對景區進(jìn)行補貼，社會(huì )公益組織、慈善組織也會(huì )給這些景區提供一些資助，還有發(fā)行彩票的收益、私人的捐助等。"

　　"旅游不僅僅是旅游者的事，也不僅僅是旅行社的事，他是涉及多方面主體共同構成的旅游市場(chǎng)。公民應該平等地享受屬于全民的資源。"鄭泰森說(shuō)。

　　河南省科協(xié)副主席、河南大學(xué)教授、博士生導師梁留科說(shuō)："老祖宗留下來(lái)的文化資源和老天爺留下來(lái)的自然資源以及創(chuàng )業(yè)開(kāi)發(fā)的資源，這些資源的屬性是不一樣的。屬性不一樣，權益保障也不一樣，在這部法律里面沒(méi)有涉及這個(gè)核心問(wèn)題。公益性的資源是不應該收費的。比如說(shuō)故宮是老祖宗留下來(lái)的，屬于公益性資源，就不應該收費。而像農家樂(lè )，是農民自己蓋的，就應該收費；清明上河園是創(chuàng )意出來(lái)的，過(guò)去沒(méi)有，投資比較多，也可以收費。在法律當中應該保障旅游資源所有者的權益。"

　　《旅游法》立法應遵循"大""寬"理念

　　河南省社科院文物研究所所長(cháng)、研究員張新斌說(shuō)："《旅游法（草案）》過(guò)小，跟現在咱們說(shuō)的旅游業(yè)、旅游行業(yè)這樣一個(gè)大的概念有較大的差異。吃住行游購娛這6個(gè)旅游環(huán)節都應該在這部法律里有所表示。再一個(gè)就是過(guò)細，《旅游法》作為專(zhuān)項法來(lái)說(shuō)應該更宏觀(guān)一些。"

　　河南省科學(xué)院地理研究所所長(cháng)馮德顯也有同感："從旅游到旅游業(yè)到旅游產(chǎn)業(yè)，旅游是一個(gè)很寬泛的概念，所以法律制定者也應考慮到這方面的內容，把范圍界定在旅游活動(dòng)上。旅游是一個(gè)過(guò)程，我們應該按照旅游過(guò)程的概念去制定這個(gè)法律。"

　　鄭泰森建議："《旅游法（草案）》對旅行社的表述比較多，而對于旅游景區景點(diǎn)經(jīng)營(yíng)者的表述太少了，有點(diǎn)不成比例。旅行社只是眾多旅游環(huán)節中的一個(gè)環(huán)節，而旅游經(jīng)營(yíng)單位是旅游行業(yè)里面最大的一塊，這里面包括對資源的利用、保護，收入的來(lái)源、經(jīng)營(yíng)模式等。所以建議在法律的修改過(guò)程中，適當壓縮對旅行社的規定，增加對旅游經(jīng)營(yíng)者如何對景區進(jìn)行規范化開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)、服務(wù)的問(wèn)題。"

　　梁留科認為，《旅游法》應該解決好三個(gè)問(wèn)題：一個(gè)是主體方面，也就是主體的權益保障問(wèn)題；一個(gè)是客體方面，也就是資源利用和保護問(wèn)題；還有一個(gè)就是行業(yè)管理問(wèn)題。

　　梁留科說(shuō)："我認為對公民旅游權的設定問(wèn)題，應該在法律里予以體現。在法律中首先應

　　該明確，作為中國公民，有什么樣的旅游權，旅游權里面應該包括什么東西。這部法律里面說(shuō)了一部分，但是不全。第二個(gè)是權力的保障和實(shí)踐問(wèn)題，比如"平等享有旅游資源權利"，如果沒(méi)有平等享有怎么辦？這部法律里提出社會(huì )效益、經(jīng)濟效益、環(huán)境效益相統一的原則，但是只談到了經(jīng)濟效益，社會(huì )效益、環(huán)境效益都沒(méi)有涉及，應該補充。"

　　梁留科還提出："行業(yè)管理問(wèn)題在這里面也不明晰?！堵糜畏ǎú莅福分刑岢鰜?lái)"國務(wù)院建立健全旅游綜合協(xié)調機制而不是部門(mén)管理"，但沒(méi)有明確地把誰(shuí)來(lái)管說(shuō)清楚。另外，縣區級旅游執法的性質(zhì)和地位也應該明確。"

　　梁留科說(shuō)："《旅游法（草案）》中一大部分是談旅行社的，但旅游環(huán)節中其他主體的權益，比如旅游經(jīng)營(yíng)者受到損失怎么保障？旅游經(jīng)營(yíng)者在什么情況下沒(méi)有責任？比如他告知了旅游者，旅游者也知道這個(gè)情況，但是因為旅游者本身的原因受到了損失或者傷害，責任就應該由旅游者自己來(lái)承擔。這樣的話(huà)法律就比較完整了。"

　　梁留科還提出："《旅游法（草案）》中對旅游從業(yè)人員的權利保障問(wèn)題也沒(méi)有涉及。比如說(shuō)導游，是屬于旅游從業(yè)人員，當他的權益受到破壞怎么辦？"

　　明確旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)定位和發(fā)展定位

　　河南省社科院文物研究所所長(cháng)、研究員張新斌提出："我們過(guò)去經(jīng)常說(shuō)旅游是一個(gè)朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)。我覺(jué)得，旅游對提升整體國民素質(zhì)的作用在《旅游法》里面應該旗幟鮮明地點(diǎn)出來(lái)?！犊倓t》里面對旅游業(yè)的定位、對旅游業(yè)在我們國民經(jīng)濟社會(huì )中的作用沒(méi)有客觀(guān)地表述出來(lái)。"

　　張新斌說(shuō)："旅游對提升我們國民素質(zhì)具有非常重要的作用，那么這就涉及公民怎么樣能夠客觀(guān)地或者有效地享受這樣的資源?，F在博物館這種旅游已經(jīng)有一些保障了，但是重要的山川、自然景區、各級文物保護單位這樣一些開(kāi)發(fā)形成的旅游主體，國民怎樣才能享受？"

　　梁留科說(shuō)："這部法律是為了保障旅游的發(fā)展，所以應該明確旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)定位。旅游業(yè)到底屬于什么樣的產(chǎn)業(yè)，到現在無(wú)論是在業(yè)界還是在學(xué)界都不明確。通常把旅游業(yè)劃到現代服務(wù)業(yè)里，有時(shí)又劃分到文化產(chǎn)業(yè)的一個(gè)部分里面。一個(gè)產(chǎn)業(yè)沒(méi)有定位是比較麻煩的。"

　　梁留科還提出："還需要再進(jìn)一步明確旅游到底有什么樣的目的，為什么要發(fā)展旅游業(yè)，發(fā)展之后有哪些作用，這里面涉及很多問(wèn)題。"

　　旅游規劃編制與新生業(yè)態(tài)不容忽視

　　旅游景區的開(kāi)發(fā)應有序進(jìn)行，亂開(kāi)發(fā)以及濫開(kāi)發(fā)都會(huì )給資源帶來(lái)不可彌補的損害。對此，專(zhuān)家們也提出了很多建議。河南省財經(jīng)政法大學(xué)旅游與會(huì )展學(xué)院茍自鈞教授說(shuō)："現在投資商的投資熱情非常高，房地產(chǎn)商、挖煤的、搞石油的，還有搞其他生意的，都往旅游方面投資，積極性很高。造成一些資源無(wú)序開(kāi)發(fā)，該整合的沒(méi)有整合，把一大塊景區搞得支離破碎。"

　　河南省社科院研究員單遠慕說(shuō)："草案提出國務(wù)院和旅游資源豐富的地方政府應該編制旅游發(fā)展規劃。我建議將其中的"市級人民政府"改成"市縣級人民政府"，這個(gè)非常重要。因為我們省級旅游規劃太宏觀(guān)了，對具體的旅游景區并不太直接。另外，對大部分旅游區來(lái)說(shuō)，市一級的旅游規劃也管不到那么細，只有縣一級可以直接做到景區、直接管到景區，有操作性。我們今后行政區劃的發(fā)展趨勢是省管縣，市一級的權力會(huì )越來(lái)越小直至撤銷(xiāo)。"

　　單遠慕還提出："隨著(zhù)旅游業(yè)的發(fā)展，自駕車(chē)游、自助游越來(lái)越多，建議在旅游監管部分增加相應條款，對自駕游中領(lǐng)隊或者自駕營(yíng)地以及發(fā)生糾紛如何界定作出規定。"

　　河南亞太人律師事務(wù)所律師湯路明說(shuō)："現在地球村的建設已經(jīng)是一個(gè)大趨勢，那么為什么不能把涉外旅游作為一個(gè)專(zhuān)章列入法律呢？涉外旅游，既包括我們國人到外國旅游，也包括外國人到中國旅游。"

　　"現在旅游救助是無(wú)償的、義務(wù)的，將來(lái)很可能會(huì )發(fā)展成專(zhuān)業(yè)化的。如果有專(zhuān)業(yè)化的旅游救助，那還會(huì )有新的矛盾。立法要有前瞻性，所以應當把這個(gè)也涵蓋進(jìn)去。"茍自鈞說(shuō)。

　　細化統一規范使新法更具有操作性

　　"有些條款的可操作性比較差。比如規定的某些權利，如果實(shí)現不了怎么辦？規定的義務(wù)如果沒(méi)有履行怎么辦？這些都沒(méi)有體現出來(lái)。比如第五條規定"旅游者有依法平等享有旅游資源的權利"，他怎么去依法享有？"梁留科說(shuō)。

　　梁留科還提出："旅游規劃要有一定的法律效應，大家能夠按照這樣一個(gè)東西來(lái)進(jìn)行開(kāi)發(fā)。過(guò)去，一些景區在開(kāi)發(fā)過(guò)程中就是拍腦袋決定，搞得不倫不類(lèi)，把一些自然景觀(guān)、自然資源給破壞了。"

　　座談中，專(zhuān)家們顯然準備得非常充分，問(wèn)題談得很細，很具體。

　　"關(guān)于處罰條款的設置，《旅游法（草案）》中規定，有的是罰1倍到5倍，有的是罰1000元到幾萬(wàn)元，這個(gè)罰的空間太大，不好操作。有些規定的責任體系不具有前瞻性，比如網(wǎng)上旅游這些比較新興的旅游業(yè)態(tài)，在里面都沒(méi)有涉及。"

　　鄭州大學(xué)旅游學(xué)院教授龔紹方說(shuō)："如果沒(méi)有旅游業(yè)法權地位，也沒(méi)有旅游局這種行政管理法權地位，那么這個(gè)法律的地位不是說(shuō)立就能立起來(lái)的。"

　　河南省財經(jīng)政法大學(xué)旅游與會(huì )展學(xué)院茍自鈞教授提出："我們發(fā)現農村也有很多很珍貴的適合旅游的老村落、老房子，盡管它不是文物保護單位，但也是很珍貴的資源。還有一些地方的民俗，特別是在老少邊區的少數民族地區，怎么保護？在其他相關(guān)的資源保護法規里面涵蓋不了的，應該在這個(gè)法律里面說(shuō)清楚。"

　　省旅游局副局長(cháng)王玉寶建議："重新恢復國務(wù)院旅游協(xié)調領(lǐng)導小組，設立國家旅游發(fā)展委員會(huì )或國家遺產(chǎn)與旅游發(fā)展委員會(huì )，增設鄉村旅游司、紅色旅游司、產(chǎn)業(yè)協(xié)調司等。另外，以國家立法的形式確立旅游經(jīng)營(yíng)者的協(xié)商機制義務(wù)，明確協(xié)商結果的法律效力，即協(xié)商結果具有強制執行力。"
 

      北京山合水易規劃設計院
      網(wǎng)址：http://weightlossdietary.com/ 
      地址：北京市海淀區花園路2號 -1號樓（中關(guān)村數字電視產(chǎn)業(yè)園區內）
      電話(huà)：400-650-6990     010-84098642 
      傳真：010-64152865     郵箱：info@shsee.com