近年來(lái)，全國不少地區突破性采取點(diǎn)狀供地方式，為休閑旅游項目落地謀出路。點(diǎn)狀供地能否讓旅游休閑項目順利落地?這一政策實(shí)施過(guò)程中可能會(huì )面臨哪些問(wèn)題以及如何破解?

解決旅游用地痛點(diǎn)

近年來(lái)，旅游用地落地難的問(wèn)題一直受到各方面的重視和關(guān)注。鄉村旅游項目的用地同樣遇到了落地難的問(wèn)題。部分從事文旅項目投資的企業(yè)提到，按照正常流程，用地要走“招拍掛”，且以每畝幾十萬(wàn)元的拆舊復墾費為標準，動(dòng)輒幾千萬(wàn)元。這樣成本高、耗時(shí)長(cháng)的用地指標審批程序，令項目的進(jìn)度受到影響。

很多地方政府的建設用地指標非常緊張，在優(yōu)先滿(mǎn)足重大基礎設施建設、重大項目建設和城市新區建設之后，旅游景區項目通常被忽略。最近炒得沸沸揚揚的成都秀麗東方，就因用地指標問(wèn)題遲遲得不到落實(shí)，最終被拆除違建設施。

以山地多、自然資源豐富的重慶為例，該市不缺乏投資客投資休閑旅游項目的資金和意向，但卻一直少有成功的鄉村休閑項目出現。重慶市國土資源和房屋勘測規劃院張夢(mèng)俐曾分析指出，主要原因有二：一是按傳統供地方式，無(wú)法解決供地問(wèn)題以及農地轉用、占補平衡指標問(wèn)題，項目難以落地;二是傳統供地方式屬于整片供地，對資金要求往往過(guò)高，令投資方望而興嘆。

有專(zhuān)家指出，很多鄉村旅游項目，出于環(huán)境和景觀(guān)營(yíng)造的角度，設施比較小型且分散，如果套用城市建設的成片用地方式，一則浪費，二則成本高，故而用點(diǎn)狀供地更符合實(shí)情。

現在旅游項目開(kāi)發(fā)用地主要是參考城市的土地供地制度，采取塊狀用地作為基本出讓單位。整地出讓直接造成旅游項目用地成本過(guò)高。以旅游度假村類(lèi)項目為例，實(shí)際建設用地需求可能是數百畝的“量級”，然而按照塊狀供地邏輯，相應征地“量級”可能會(huì )上升到以千畝計，土地獲取成本倍增。如此，即便業(yè)主仍選擇投資，也難以開(kāi)發(fā)出真正高品質(zhì)旅游產(chǎn)品，必然會(huì )將其轉型為房地產(chǎn)項目，才可能回本盈利。由‘塊狀供地’轉為‘點(diǎn)狀供地’是解決鄉村旅游用地問(wèn)題的合理且關(guān)鍵選擇。

那么什么是點(diǎn)狀供地?通俗地講，點(diǎn)狀是相對于原來(lái)的片狀而言，是在一大塊土地上散點(diǎn)或者帶狀供給建設用地，其他的周邊土地可以通過(guò)租賃的方式來(lái)獲取。之所以推出點(diǎn)狀供地，是因為片狀供地的方式在農村很難行得通。

專(zhuān)家表示，點(diǎn)狀供地并非圈地式發(fā)展，而是在規劃指引下統一協(xié)調調度土地資源，是基于整體性的區域管理、統籌規劃下的有機分散，是結合農村村情、土地地情和市場(chǎng)行情的科學(xué)決策，有助于更深挖掘農村土地資源活力、優(yōu)化土地利用格局、靈活處理鄉村發(fā)展過(guò)程中的各種“疑難雜癥”。

點(diǎn)狀供地的順利推行離不開(kāi)國家對旅游用地問(wèn)題的關(guān)注與重視，也離不開(kāi)地方政府的積極創(chuàng )新探索，近年來(lái)，地方政府紛紛出臺專(zhuān)門(mén)的旅游發(fā)展用地保障政策文件。

重慶

如重慶市國土資源和房屋管理局發(fā)布《關(guān)于貫徹落實(shí)〈關(guān)于用好農業(yè)農村發(fā)展用地政策促進(jìn)農民增收的指導意見(jiàn)〉有關(guān)事項的通知(試行)》，提出對“確有需要開(kāi)發(fā)休閑農業(yè)、鄉村旅游等建設項目的，探索實(shí)行規劃點(diǎn)狀布局和用地點(diǎn)狀征地”，《通知》發(fā)布后，巴南、武隆等地積極探索，使得羊鹿山旅游景區配套設施、歸原小鎮等項目得以落地，打通了農旅融合項目“規劃難、用地難”的瓶頸障礙，促進(jìn)了鄉村旅游的發(fā)展。

海南

2018年年初，海南省人民政府《關(guān)于進(jìn)一步加強土地宏觀(guān)調控提升土地利用效益的意見(jiàn)》提出，積極探索在百鎮千村、共享農莊以及其他旅游項目設施建設中，主體項目周邊用地保持原貌的情況下，采取分散化塊、點(diǎn)狀分布的方式“點(diǎn)狀供地”，進(jìn)一步提升土地利用的精細化、精準化、集約化程度。

廣東

2018年8月，廣東省政府出臺的《廣東省促進(jìn)全域旅游發(fā)展實(shí)施方案》，對旅游用地方面提供了政策扶持。支持鄉村旅游創(chuàng )新用地方式，對充分利用山水林田湖等自然風(fēng)景資源、開(kāi)發(fā)鄉村旅游等旅游觀(guān)光建設項目用地，可實(shí)行點(diǎn)狀配套設施建設用地布局開(kāi)發(fā)，按地塊獨立供地。

謀劃項目落地出路

近年來(lái)，全國不少地區已突破性采取點(diǎn)狀用地方式為休閑旅游項目落地謀出路，取得了建設用地供給上的重大突破，造就了杭州莫干山裸心堡、寧波九龍湖度假村等一批優(yōu)秀的旅游休閑項目。

浙江德清莫干山裸心堡

浙江德清莫干山裸心堡項目采取“點(diǎn)狀供地、垂直開(kāi)發(fā)”的方式，將項目用地分為永久性建設用地和生態(tài)保留用地，其中永久性建設用地建多少供多少，剩余部分可以只征不轉，以租賃、劃撥、托管等方式供項目業(yè)主使用。裸心堡僅新增建設用地12畝，其余八成的建筑是租用當地農房改造而成，園區內的200多畝山林，從村民手中流轉，保持原貌，大大節約了用地指標。

重慶武隆仙女山鎮

位于重慶武隆仙女山鎮的歸原小鎮是通過(guò)點(diǎn)狀用地修建的一個(gè)鄉村休閑項目，項目總占地面積1163畝，主要包括36棟民宿建筑，其中25棟為新建民宿，11棟由原空置農房改造而來(lái)。據了解，目前已有3棟空置農房改造完成并投入使用，用于山里工作室、接待中心和茶室，其余8棟將陸續被改造成民宿、青年旅社、農事體驗工作坊等。歸原小鎮是通過(guò)點(diǎn)狀用地發(fā)展的一個(gè)成功案例，具有以點(diǎn)帶面、助推鄉村振興戰略實(shí)施的成效。

四川省洪雅縣

四川省洪雅縣以“精心規劃、科學(xué)選址，因地制宜、合理利用，積極探索、循序漸進(jìn)”為原則，實(shí)行用地分類(lèi)管理，突破性采取點(diǎn)狀供地方式，保障旅游項目順利實(shí)施。例如，七里坪國家級度假區的項目用地，按地理環(huán)境進(jìn)行點(diǎn)狀規劃、點(diǎn)狀報批、點(diǎn)狀供地，極大地減少了土地指標的占用，保障了項目的順利實(shí)施。

廣東番禺

廣東番禺為進(jìn)一步提高土地利用率，契合旅游點(diǎn)狀開(kāi)發(fā)需要，在“零占耕地”的基礎上，推行點(diǎn)狀供地破解旅游建設用地難題。在規劃區之外的“低丘緩坡”等尚未開(kāi)發(fā)土地上，按照民宿、農家樂(lè )等零散分布旅游建設項目用地依山順勢“點(diǎn)狀布局、垂直開(kāi)發(fā)”需要，實(shí)現點(diǎn)狀供地、點(diǎn)狀建設，未開(kāi)發(fā)建設土地作為生態(tài)保留用地維持原狀。截至目前，涂茨鎮小海文旅度假建設項目和賢庠鎮沈家洋地塊楓康項目取得點(diǎn)狀供地規劃設計條件，節約建設用地指標60%以上。

點(diǎn)狀供地不僅極大地減少了土地占用指標，解決了項目用地問(wèn)題，還減輕了投資方的資金壓力。浙江省湖州市國土資源局土地規劃處處長(cháng)沈指南曾表示，湖州的一個(gè)1200多畝的項目，按照原來(lái)的供地方式，1200多畝都要占用，但采用點(diǎn)狀供地方式后，現在實(shí)際占用用地指標僅21畝，其他生態(tài)保留用地采取租賃方式供地，大大節約了用地指標。

點(diǎn)狀供地在很大程度上也是對生態(tài)環(huán)境的保護，利用這種供地新模式，項目在低丘緩坡中修建起來(lái)，并嚴格按照點(diǎn)狀供地面積等量開(kāi)發(fā)，對未納入建設用地開(kāi)發(fā)的部分作為生態(tài)保留用地，盡量避免對周邊生態(tài)林地的占用。實(shí)際效果是，一棟棟建筑與周邊的綠蔭融為一體，置身其中，青山綠水，觸手可及。

專(zhuān)家表示，點(diǎn)狀供地還有很多其他優(yōu)勢，例如，政府管控能力加強，租賃為主的用地方式令旅游活動(dòng)空間和環(huán)境空間界定清晰，最大化避免土地指標的浪費，便于對整個(gè)項目的旅游產(chǎn)品和體驗品質(zhì)加以整體把控;保障項目用地，可以結合旅游項目建設類(lèi)型的特點(diǎn)，因地制宜保障項目建設用地和環(huán)境用地的均衡配搭;簡(jiǎn)化用地審批流程，結合國家的相關(guān)政策或用地法規進(jìn)行簡(jiǎn)化操作，使項目審批相對便捷。

釋放土地資源活力

點(diǎn)狀用地在很大程度上破解了鄉村旅游項目用地的難題，促進(jìn)了鄉村的發(fā)展，但也應避免項目開(kāi)發(fā)的風(fēng)險，預防點(diǎn)狀供地推行過(guò)程中可能遇到的問(wèn)題。

值得關(guān)注的一點(diǎn)是生態(tài)保留用地租賃期限與建設用地出讓年限不一致的問(wèn)題。例如歸原小鎮項目所租賃的耕地、林地租賃期限為12年，但建設用地上所建房屋產(chǎn)權為40年，這就意味著(zhù)歸原小鎮項目的整體功能不能得到長(cháng)期保障，難以杜絕因產(chǎn)權不一而帶來(lái)的問(wèn)題。

專(zhuān)家建議，應該調整點(diǎn)狀供地相關(guān)規劃政策。點(diǎn)狀供地會(huì )對控制性詳細規劃體系提出全新要求，需以規劃政策調整為先導;現行控制性詳細規劃是以塊狀用地為標準，界定相應的強制性指標對整體的地塊進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設管控;點(diǎn)狀供地則需要控制性詳細規劃及修建性詳細規劃與概念性規劃的結合，以便于點(diǎn)狀用地政策的精準落地和執行。

要做好土地利用總體規劃與城鄉規劃，旅游、農業(yè)、避暑休閑等專(zhuān)業(yè)專(zhuān)項規劃的銜接工作，實(shí)現點(diǎn)狀用地項目空間、布局“多規合一”。

點(diǎn)狀布局、垂直開(kāi)發(fā)，要遵循生態(tài)優(yōu)先基本發(fā)展原則，不‘攤大餅’化發(fā)展，精耕深作的同時(shí)兼顧民情、保持特色，實(shí)現縱深化發(fā)展。專(zhuān)家表示，在實(shí)施點(diǎn)狀布局的同時(shí)，要注重功能組團，以“點(diǎn)”的影響力串聯(lián)多個(gè)地塊組合開(kāi)發(fā)利用，實(shí)現“點(diǎn)狀布局、線(xiàn)性發(fā)展、區域輻射”的功能效果。

還有部分專(zhuān)家建議，點(diǎn)狀供地要遵循生態(tài)環(huán)境發(fā)展規律，結合村情實(shí)際科學(xué)布局，按照“宜建則建、宜農則農、宜林則林”的原則做到“分類(lèi)管理，有規有矩”。要統籌規劃開(kāi)發(fā)地塊，合理安排建設項目，防止資源任意占用、無(wú)序開(kāi)發(fā)，最大限度釋放土地資源活力。

通過(guò)點(diǎn)狀供地開(kāi)發(fā)的鄉村旅游項目，建設過(guò)程中應堅定不移踐行‘綠水青山就是金山銀山’理念，杜絕以犧牲資源環(huán)境為代價(jià)來(lái)發(fā)展經(jīng)濟的現象。專(zhuān)家表示，應乘著(zhù)點(diǎn)狀供地政策的東風(fēng)，在借鑒杭州、寧波等地先進(jìn)經(jīng)驗的基礎上，抓緊推行點(diǎn)狀供地試點(diǎn)，積極發(fā)展鄉村休閑旅游。