國內的特色小鎮緣起于浙江，浙江把建設特色小鎮作為推進(jìn)供給側結構性改革的新路徑，為新型城鎮化提供來(lái)新樣板，樹(shù)立了新標桿。在三部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展特色小鎮培育工作的通知》中，提出到2020年培育1000個(gè)特色小鎮，引領(lǐng)帶動(dòng)全國小城鎮建設。然而，中國城市和小城鎮改革發(fā)展中心理事長(cháng)、首席經(jīng)濟學(xué)家李鐵指出，在發(fā)展特色小鎮的同時(shí)要注意“特色”要因地制宜，不同的地方有不同的經(jīng)驗，也不能全面照搬照抄。同樣，作為浙江省走出來(lái)的高級領(lǐng)導干部，仇保興也曾表示“我現在最怕的是，特色小鎮有中央領(lǐng)導的批示，浙江有經(jīng)驗，不管什么都是特色小鎮，泥沙俱下，結果把名聲毀了。”

　　不同于浙江“非鎮非區”小鎮模式，作為超大城市的上海和北京，根據自身特點(diǎn)探索出“建制鎮鎮區+若干特色功能組團”的“1+N”特色小城鎮模式，值得研究借鑒。

　　一、呈現“五大特征”

　　由于上海、北京的特色小城鎮具有區位價(jià)值明顯(受中心城市輻射)、土地資源稀缺、人口相對密集、資金比較充裕、高端農產(chǎn)品和旅游需求旺盛等特殊背景，其建設過(guò)程除了遵循一般特色小城鎮建設所關(guān)注的立足資源稟賦優(yōu)勢、突出產(chǎn)業(yè)升級、注重文脈傳承、強化城鄉聯(lián)動(dòng)等原則外，還具有以下幾方面比較鮮明的側重點(diǎn)。

　　(一)圍繞區位特點(diǎn)做特色，承接中心城市功能疏解。此次調研的特色小城鎮均為超大城市郊區鎮，距離中心城區30~70公里，其發(fā)展定位與所在城市的整體功能定位息息相關(guān)。上海、北京認為，超大城市郊區特色小城鎮的規劃建設不能獨立成篇、不可單打獨斗，必須納入到城市發(fā)展體系中，在承接好城市功能轉移的同時(shí)，還要做好與中心城區、新城及周邊城鎮發(fā)展的合理分工。比如，金山區楓涇鎮圍繞上海建設全球科技創(chuàng )新中心的城市定位和鄰近“滬浙G60科創(chuàng )走廊”的區位優(yōu)勢，建成漕河涇開(kāi)發(fā)區楓涇先進(jìn)制造業(yè)基地，努力搭建科創(chuàng )、文創(chuàng )、農創(chuàng )、眾創(chuàng )新平臺;房山區長(cháng)溝鎮圍繞北京建設全球科技創(chuàng )新中心的城市定位和中心城區非首都功能疏解的時(shí)代背景，利用本地生態(tài)優(yōu)勢，引進(jìn)國開(kāi)、光大、中信等基金及相關(guān)機構253家，管理資金規模超過(guò)5000億元，打造“北京基金小鎮”。

　　(二)圍繞盤(pán)活存量做特色，提高空間利用效益。面對建設用地利用低效、國土開(kāi)發(fā)強度過(guò)大的問(wèn)題，上海提出建設用地減量化的約束性目標。在這種約束下，特色小城鎮建設不可能大拆大建、重新“鋪攤子”、規劃3平方公里區域從零打造，只能以建制鎮的大盤(pán)子為基礎，走空間更新、存量盤(pán)活的路子。比如，松江區車(chē)墩鎮滿(mǎn)打滿(mǎn)算只有拆舊換來(lái)的400畝建設用地指標可用，計劃通過(guò)回購與租賃，改造改建現有工業(yè)廠(chǎng)房。青浦區朱家角鎮擬將現狀159畝市屬企業(yè)和85畝區屬企業(yè)的現狀工業(yè)用地功能更新為文化創(chuàng )意產(chǎn)業(yè)園和基金產(chǎn)業(yè)園，將590畝現狀“城中村”改造為文創(chuàng )民宿。金山區楓涇鎮提出以古鎮更新、產(chǎn)業(yè)更新、社區更新和鄉村更新等為主要內容，按照先易后難的原則依次推進(jìn)特色小城鎮建設。

　　(三)圍繞完善配套做特色，健全城鎮服務(wù)功能。在很多內陸地區特色小城鎮還在思考人口導入良策時(shí)，上海、北京的小城鎮更關(guān)注如何通過(guò)改善基礎設施和公共服務(wù)來(lái)降低小城鎮系統風(fēng)險、提升居民獲得感、更好承接中心城區人口外溢。在產(chǎn)業(yè)方面，相較3平方公里的浙江版特色小鎮，50~100平方公里建制鎮形態(tài)的特色小城鎮建設要規避因單個(gè)產(chǎn)業(yè)生命周期或行業(yè)波動(dòng)帶來(lái)的系統性風(fēng)險。在基礎設施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境方面，要補齊發(fā)展短板，實(shí)現宜居宜業(yè)宜游協(xié)同發(fā)展、生產(chǎn)生活生態(tài)全面改善。比如，青浦區朱家角鎮作為國家歷史文化名鎮，積極強化古鎮旅游基礎設施建設，推動(dòng)商、旅、文互動(dòng)融合發(fā)展。金山區楓涇鎮推動(dòng)上海中醫藥大學(xué)附屬龍華醫院金山分院、上海國際應用科技大學(xué)建設。房山區良鄉鎮依托高教園區和制造業(yè)基地，打造萬(wàn)畝濱水公園和小清河風(fēng)光帶，成為北京名副其實(shí)的“衛星城”。

　　(四)圍繞專(zhuān)業(yè)運營(yíng)做特色，注重政企發(fā)展合作。與其他地區特色小城鎮情況不同，上海、北京的建制鎮稅收基本在幾十個(gè)億以上，并不缺乏資金;鎮黨委書(shū)記、鎮長(cháng)有新理念新思想，并不缺乏“點(diǎn)子”。但考慮到建制鎮迫切需要能把產(chǎn)業(yè)升級、空間更新與投融資深度融合的規劃團隊以及政府在打造特色、招商和管理運營(yíng)上缺乏專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗，都選擇與專(zhuān)業(yè)企業(yè)開(kāi)展有保留的深入合作。比如，松江區車(chē)墩鎮進(jìn)一步深化與上海電影集團合作，金山區楓涇鎮與上海建工集團簽訂戰略合作協(xié)議，房山區長(cháng)溝鎮與北京文投集團共同打造北京基金小鎮。在合作模式上，政府既扎實(shí)做好空間管制、公共服務(wù)和政策環(huán)境供給，“不缺位”;又不干預合作企業(yè)內部經(jīng)營(yíng)管理，做到收益共享、風(fēng)險共擔，“不越位”。

　　(五)圍繞高端農業(yè)做特色，推進(jìn)城鄉聯(lián)動(dòng)發(fā)展。郊區特色小城鎮是城鄉一體化發(fā)展的操作樞紐和重要載體。大都市郊區特色小城鎮既有非常廣闊的高品質(zhì)農產(chǎn)品消費市場(chǎng)和鄉村旅游市場(chǎng)，又蘊藏著(zhù)豐富的科技創(chuàng )新資源，更有條件走出一條以城帶鄉、城鄉統籌的好路子。金山區楓涇鎮一方面積極對接農科院等農業(yè)科技供給資源和農戶(hù)、農業(yè)企業(yè)等農業(yè)科技需求資源，依托上海農村產(chǎn)權交易所平臺，打造“長(cháng)三角農創(chuàng )路演中心”，取得一定進(jìn)展;又選擇性借鑒“市民農莊”和藍城“農業(yè)小鎮”模式，推動(dòng)規模農業(yè)發(fā)展和“眾創(chuàng )入鄉”，打造“田園綜合體”。房山區琉璃河鎮與中糧集團合作打造“北京農業(yè)生態(tài)谷”，建設高附加值農產(chǎn)品種植加工基地、農業(yè)科技研發(fā)基地，探索以城鄉統籌方式解決“三農”問(wèn)題。

　　二、上海、北京特色小城鎮建設注重“三個(gè)防范”

　　為更好發(fā)揮政府引導作用和市場(chǎng)主導作用，上海、北京因地制宜、重點(diǎn)培育、精準施策，避免特色小城鎮建設“穿新鞋走老路”。

　　(一)因地制宜，防范“東施效顰、水土不服”。上海、北京建設特色小城鎮，擁有與浙江等地區不同的發(fā)展環(huán)境。主要是上海、北京人口規模均超過(guò)2000萬(wàn)人且還在不斷增長(cháng)，中心城區人口密度非常高，面臨人口疏解壓力;均是行政級別很高的國際化大都市，人口、資本、產(chǎn)業(yè)等各類(lèi)資源要素高度集聚，土地成本非常高;塊狀經(jīng)濟特征不明顯，歷史上沒(méi)有形成以某個(gè)主導產(chǎn)業(yè)為核心的專(zhuān)業(yè)鎮?；诖?，上海市并未照搬照抄浙江版本特色小鎮模式，注重以建制鎮為載體和單元發(fā)展特色小城鎮。比如松江區車(chē)墩鎮規劃形成“南部新城影視產(chǎn)業(yè)核心區+多個(gè)產(chǎn)業(yè)支撐點(diǎn)”的“1+N”布局，青浦區朱家角鎮規劃形成“古鎮文創(chuàng )產(chǎn)業(yè)集聚區+老廠(chǎng)區和城中村轉型區+外圍拓展區”的“1+N”布局。

　　(二)不定數量，防范“一哄而上、層層加碼”。2016年以來(lái)，有的部門(mén)和部分省(區、市)相繼提出建設特色小鎮和小城鎮的數量目標，如住房城鄉建設部提出3年在全國打造1000個(gè)特色小城鎮、很多省提出3—5年建設100個(gè)特色小鎮等，引發(fā)社會(huì )關(guān)注和媒體炒作。北京、上海認為，特色小城鎮建設既要乘勢而上、順勢而為，更要遵循城鎮發(fā)展規律、耐心堅守。為防止特色小城鎮建設演變?yōu)檫`背規律的“造城運動(dòng)”和“政績(jì)工程”，上海、北京既不預設特色小城鎮建設的數量目標，也不分解建設任務(wù)，而是注重研究特色小城鎮發(fā)展規律，通過(guò)印發(fā)實(shí)施《北京市發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)和規范功能型特色小城鎮發(fā)展有關(guān)問(wèn)題的通知》等政策性文件，強化規范和引導。

　　(三)一鎮一策，防范“削足適履、吃大鍋飯”。不同于浙江在省級層面設定統一要求，上海、北京未在市級層面出臺面向全域的土地和財稅等激勵政策，避免“一刀切”造成政策供給與實(shí)際需求不匹配。上海市強調政策雙向反饋，既要求區級層面立足實(shí)際，出臺相關(guān)政策，引導有條件有基礎的建制鎮開(kāi)展特色小城鎮建設，如嘉定區和金山區分別出臺了指導意見(jiàn);又采用自下而上的方式，要求建制鎮提出具體困難和政策訴求，再由市、區相關(guān)部門(mén)開(kāi)展定制化方案研究，按照“一鎮一策”原則予以協(xié)調解決。

　　三、對全國推進(jìn)特色小(城)鎮建設工作的啟示和建議

　　上海、北京實(shí)踐形成的新理念新思路新做法充分體現了地方特色和國際化大都市特點(diǎn)，對全國其他地區培育發(fā)展特色小城鎮具有一定的啟發(fā)意義，但距離最終形成可復制可推廣的經(jīng)驗還有距離。特別是實(shí)踐者提出不少困惑，一是如何處理自然生長(cháng)和人工培育的關(guān)系。小城鎮大多是經(jīng)歷很長(cháng)的歷史過(guò)程自然生長(cháng)而成的，現在要用幾年時(shí)間按人工栽培方式培育特色，多數地方干部不知道如何用力，擔心人工栽培變成“無(wú)土栽培”。二是如何處理功能疏解和要素集聚的關(guān)系。受行政體制分割和區域競爭的影響，中心城區疏解出的功能面臨重復承接、優(yōu)質(zhì)要素面臨被稀釋分散的風(fēng)險，本該以集聚凸顯特色的效應很容易被地區同質(zhì)化競爭削弱。三是如何進(jìn)一步強化企業(yè)主體和市場(chǎng)化運作。以建制鎮為主體形態(tài)建設特色小城鎮涉及的發(fā)展空間更為廣泛，迫切需要緊扣產(chǎn)業(yè)需求、掌握優(yōu)質(zhì)資源的綜合性高品質(zhì)開(kāi)發(fā)運營(yíng)主體，但這類(lèi)企業(yè)主體非常稀缺。沒(méi)有清晰的投資主體，可持續的商業(yè)運營(yíng)模式就無(wú)法建立?；诖?，提出以下政策建議：

　　(一)強化城鎮發(fā)展規律研究，謹慎推廣各地區做法。中央和省級政府部門(mén)的工作重點(diǎn)，應集中于對城鎮發(fā)展案例的分析梳理，揭示城鎮發(fā)展規律，指導基層開(kāi)展工作。在探索模式上，應充分發(fā)揮基層干部群眾的能動(dòng)性，鼓勵多元形態(tài)、多種模式，形成競相發(fā)展局面。在復制推廣各地區做法時(shí)，應側重于提煉“既能說(shuō)得通，也能做得通”的普適經(jīng)驗，避免盲目推廣造成一哄而起、資源錯配。

　　(二)指導各地區深入謀劃、合理推進(jìn)、防范風(fēng)險。一是厘清概念，消除基層干部和群眾的思維困擾，把準行動(dòng)著(zhù)力點(diǎn)。二是謀定后動(dòng)，堅決守住節約集約用地、保護生態(tài)環(huán)境和歷史文物古跡的底線(xiàn)，防止大拆大建、浪費資源、破壞環(huán)境。三是防范風(fēng)險，既要強調特色，形成規模效應和特色品牌;又要防范產(chǎn)業(yè)單一化帶來(lái)的系統性風(fēng)險，為其他產(chǎn)業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)留足發(fā)展空間。四是省級統籌，省級政府應加強對轄區內小城鎮產(chǎn)業(yè)空間布局的協(xié)調，避免重復建設;對接好特色小(城)鎮反映的政策訴求，增強政策支持的精準性，避免“一刀切”和“撒胡椒面”。

　　(三)以制度改革激發(fā)各地區特色小(城)鎮發(fā)展活力。特色小(城)鎮尤其是特大城市近郊的小(城)鎮是重要的改革突破點(diǎn)，應在人、地、錢(qián)、權方面體制改革上多做文章。譬如，在當前各大城市中心城區落戶(hù)門(mén)檻日益提高的情況下，能否在大城市郊區降低落戶(hù)門(mén)檻，吸納中心城區人口疏解;在人口疏解的背景下，能否從生活側切入優(yōu)化公共服務(wù)資源配置，實(shí)現“雪中送炭”;能否在大城市近郊的小城鎮，試行功能混合的用地新方式和城鎮更新辦法，探索存量土地減量化指標市場(chǎng)化交易;能否在控制好財務(wù)杠桿和債務(wù)風(fēng)險的前提下，降低企業(yè)主體參與特色小鎮建設的門(mén)檻;能否賦予市場(chǎng)運營(yíng)主體更多的管理權限，提升社會(huì )治理水平。