區域規劃圖

　　區域規劃是公共政策的重要組成部分，是政府干預和協(xié)調地區關(guān)系的重要手段之一。隨著(zhù)全球化和區域一體化發(fā)展的日趨深入，區域規劃步入了一個(gè)全面復興的時(shí)代，并受到世界各國的普遍重視。我國的區域規劃應以解決當前和可預見(jiàn)的區域重大問(wèn)題為突破口，深入研究規劃實(shí)施所依賴(lài)的各種路徑，重視規劃實(shí)施政策的制定，不僅關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展，還應強調社會(huì )公平公正，以提高城市的競爭力，促進(jìn)區域的協(xié)調發(fā)展。

　　隨著(zhù)全球化和區域一體化發(fā)展的日趨深入，區域規劃已步入了一個(gè)全面復興的時(shí)代，并受到世界各國的普遍重視。在我國，區域矛盾加劇使區域規劃編制被提升到“十一五”規劃研究中的一個(gè)突出位置。但傳統計劃體制下形成的區域規劃理論難以解決當前區域所面臨的一些重大問(wèn)題。如何適應全球化、市場(chǎng)化，促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展是新時(shí)期我國區域規劃理論革新必須正視的嚴峻問(wèn)題，而從西方區域規劃百年歷史中汲取成功經(jīng)驗無(wú)疑是我國區域規劃理論革新的一條有效途徑，因此有必要從西方城市規劃理論發(fā)展史中追溯區域規劃思想的起源及其理論發(fā)展的歷史流變。鑒于此，本文以西方區域規劃發(fā)展變遷為主線(xiàn)，通過(guò)對西方區域規劃發(fā)展階段的劃分，分析其思想變遷、實(shí)踐轉向的根源，希望為我國新時(shí)期區域規劃革新提供某些有益的啟迪和借鑒。

　　一、西方區域規劃的發(fā)展變遷

　　區域規劃是在城市規劃的基礎上逐漸發(fā)展起來(lái)的。自1898年霍華德的“田園城市”理論標志著(zhù)區域規劃思想萌芽，始至今，區域規劃已有百余年歷史，區域規劃從最初作為城市規劃的補充和配角逐漸發(fā)展成一門(mén)獨立的學(xué)科，先后經(jīng)歷了萌芽、繁盛、衰落和復興四個(gè)階段。

　　(一)萌芽階段(20世紀30年前)

　　19世紀下半葉，西歐進(jìn)入了—個(gè)“城市急劇爆炸”的時(shí)代，工業(yè)革命促使新興的工業(yè)城市在廣大區域內如雨后春筍般地迅速地“生長(cháng)”出來(lái)。面對人類(lèi)歷史上第一次大規模的城市化運動(dòng)及在此過(guò)程中產(chǎn)生的許多問(wèn)題和矛盾(如：由工業(yè)集聚和城市規模擴張引起的城鄉、地區差異等經(jīng)濟問(wèn)題;資本家狂熱追求剩余價(jià)值而無(wú)視產(chǎn)業(yè)工人生存繼而引發(fā)的尖銳的社會(huì )問(wèn)題和公共衛生問(wèn)題;只重經(jīng)濟發(fā)展而無(wú)視生態(tài)平衡而引發(fā)的環(huán)境問(wèn)題;因無(wú)限集聚導致城市無(wú)序擴張所產(chǎn)生的“城市病”問(wèn)題等等)，許多規劃師、建筑師、社會(huì )改革家等展開(kāi)了深入的探討和研究，試圖構建一個(gè)與工業(yè)時(shí)代相適應的理想社會(huì )。1898年，霍華德提出了“田園城市”的構想，其對規劃思想的重要貢獻之一在于從區域的角度來(lái)解決大城市所面臨的各種問(wèn)題。城市規劃的區域觀(guān)在蓋迪斯、恩溫等人身上得到了進(jìn)一步的繼承和發(fā)揚。“如果說(shuō)在近代規劃史上，是霍華德第一次將觀(guān)察城市的目光投射到了城市之外的周邊區域上，那么蓋迪斯就是西方近代建立系統區域規劃思想的第一人”。受城市規劃的區域思想影響，德、英等國開(kāi)始有意識地將區域規劃上升到政府層面，并推動(dòng)其實(shí)踐。例如，1920年，由德國魯爾煤礦居民點(diǎn)協(xié)會(huì )編制的魯爾區《區域居民點(diǎn)總體規劃》被認為是德國區域規劃開(kāi)始的標志;1922年～1923年英國當卡斯特編制了煤礦區的區域規劃等等。上述規劃實(shí)踐均以都市為核心，并把周?chē)貐^接納進(jìn)來(lái)作為一個(gè)整體進(jìn)行規劃，在緩解大城市惡性發(fā)展所產(chǎn)生的“城市病”、解決城市和工礦區由內向外擴展的問(wèn)題、優(yōu)化城市公共衛生環(huán)境、美化城市等方面都起到了積極的作用。

　　(二)繁盛階段(20世紀30年代～20世紀60年代)

　　從某種意義上講，西方區域規劃是20世紀20年代末經(jīng)濟大衰退的產(chǎn)物。經(jīng)濟危機的出現昭示著(zhù)自亞當·斯密以來(lái)西方資本主義所崇尚的“自由市場(chǎng)主義”的失敗，強調政府干預的凱恩斯主義逐漸成為各國政府制定經(jīng)濟戰略與政策的主要依據(尤其是二戰后)。區域規劃作為國家干預社會(huì )經(jīng)濟的具體手段，作為政府進(jìn)行宏觀(guān)調控的強有力政策獲得了極大的發(fā)展。1933年，《雅典憲章》將城市規劃與區域規劃有機結合起來(lái)，為“區域規劃”工作在全世界推廣起到了極大的推動(dòng)作用，它是區域規劃為世界各國普遍接受的一個(gè)重要標志。1930年以后，西方區域規劃進(jìn)入了理論創(chuàng )新的高峰期，如克里斯泰勒和廖什的中心地理論、貝瑞的城市體系理論、城市區域關(guān)系理論(增長(cháng)極理論、空間擴散理論等)、區域間空間組織理論(極化----涓滴效應學(xué)說(shuō)、中心---外圍理論、依附理論等)等，極大地豐富了區域規劃理論。區域規劃理論的大發(fā)展也推動(dòng)了區域規劃實(shí)踐的空前活躍。按實(shí)踐重點(diǎn)，可將此階段的區域規劃實(shí)踐大致分為兩種類(lèi)型：

　　(1)區域經(jīng)濟規劃。以落后和衰退地區為重點(diǎn)，以經(jīng)濟發(fā)展規劃為中心，規劃目的在于通過(guò)綜合開(kāi)發(fā)與整治，促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展或恢復。例如，羅斯福推行了“新政”的重點(diǎn)工程——田納西河流域的綜合開(kāi)發(fā)與整治;20世紀60年代，法國以均衡化為目標，有計劃地開(kāi)發(fā)整治了羅納河流域、北阿爾卑斯山區及瀕臨大西洋的阿基坦地區;20世紀60年代，英國陸續對英格蘭北部等落后地區開(kāi)展旨在降低失業(yè)、發(fā)展經(jīng)濟的開(kāi)發(fā)規劃;以德國魯爾區為典型，西方國家對以煤、鋼鐵等傳統產(chǎn)業(yè)為基礎的地區開(kāi)展了旨在推動(dòng)地區產(chǎn)業(yè)轉型和促進(jìn)可持續發(fā)展的區域規劃整治工作等等。

　　(2)大城市地區規劃。以大城市，尤其是特大都會(huì )為重點(diǎn)，規劃目的在于疏解大城市的壓力，緩解“城市病”，從更大空間尺度內對大城市進(jìn)行規劃。如1944年艾伯格隆比編制的大倫敦規劃，其最大貢獻在于將霍華德、蓋迪斯和恩溫的思想融合一起，在一個(gè)比較廣闊的范圍進(jìn)行了特大城市規劃，成為了舒緩現代城市壓力的典型案例，對后來(lái)的哥本哈根城市地區規劃、華盛頓城市地區規劃、莫斯科城市地區規劃及巴黎城市地區規劃產(chǎn)生了深遠的影響。

　　(三)衰落階段(20世紀60年代末～ 20世紀80年代)

　　20世紀60年代末～20世紀80年代，西方區域規劃隨著(zhù)國家地位的下降而處于衰落階段。導致區域規劃衰落的一個(gè)重要根源是“新自由主義”成為社會(huì )價(jià)值觀(guān)的主流。二戰后，西方國家卓越的經(jīng)濟管理效能與其糟糕的社會(huì )、環(huán)境管理結果形成了強烈的對比，為新自由主義思潮興起提供了良好的土壤。在社會(huì )方面，女權主義運動(dòng)、反種族運動(dòng)、西方市民社會(huì )思潮的大量涌現是對建立公平、公正社區的訴求。在環(huán)境方面，波及西方國家的環(huán)境保護運動(dòng)則是對政府只注重經(jīng)濟發(fā)展而忽視生態(tài)環(huán)境保護的一次批判。如果說(shuō)西方政府在管理社會(huì )上失敗和在環(huán)境保護上“失職”是導致新自由主義萌芽主要原因，那么20世紀70年代資本主義經(jīng)濟陷入“滯漲”導致凱恩斯主義終結、20世紀80年代國家福利制度危機和社會(huì )主義危機則是“新自由主義”占據英美等國主流經(jīng)濟學(xué)的地位、主導社會(huì )價(jià)值觀(guān)的根本原因。

　　“新自由主義”對區域規劃的沖擊是雙重的。一方面，反對國家干預的“新自由主義”思想與強調政府干預的“區域規劃觀(guān)”大相徑庭，在“新自由主義”成為主流價(jià)值觀(guān)的背景下，一味強調政府干預、政府主導的傳統區域規劃實(shí)踐在這個(gè)時(shí)代無(wú)疑是缺少“市場(chǎng)”的;另一方面，深受“新自由主義”影響的“后現代主義”規劃思想，對二戰后延續下來(lái)的基于“功能主義”之上注重物質(zhì)形體的規劃進(jìn)行全面改造，并大量地將社會(huì )、文化、政治、制度、生態(tài)、環(huán)境等要素引入到城市----區域規劃之中。例如，強調規劃從物質(zhì)形態(tài)轉變?yōu)閷ι鐣?huì )、文化、政治、制度的關(guān)注，以及強調人本主義為核心的規劃思想仍主導當前區域規劃;倡導性規劃理論、過(guò)程規劃理論、規劃實(shí)施理論、政體理論等理論創(chuàng )新對當今的區域規劃均產(chǎn)生深遠的影響。

　　二戰至20世紀60年代末，西方國家大規模、長(cháng)時(shí)間持續地針對落后和衰退地區的綜合開(kāi)發(fā)和整治使國內地區差異矛盾得到很大程度上的緩解。至20世紀70年代，地區差異問(wèn)題已不再是西方國家經(jīng)濟、社會(huì )、政治上的一個(gè)重要議題。但作為區域規劃的另一種形式——大都市地區規劃卻始終沒(méi)有終止。例如，1 968年編制的紐約第二次區域規劃，將再集聚、建立多中心城市和阻止都市區爆炸作為其最主要的內容之一[10]。在日本，1977年批準的第三次國土綜合開(kāi)發(fā)計劃(“三全綜”)提出，采用“定居圈”開(kāi)發(fā)方式，控制大都會(huì )，振興地方，力圖實(shí)現全國均衡發(fā)展。盡管仍將均衡發(fā)展作為規劃的目標之一，但其核心在于控制大都會(huì )蔓延，“均衡發(fā)展”的目標更多的是作為“控制大都會(huì )”主目標下的一種手段。

　　(四)復興階段(20世紀90年代至今)

　　20世紀90年代，西方區域規劃復興主要基于如下背景：

　　(1)區域規劃價(jià)值的再發(fā)現。在一個(gè)信息不對稱(chēng)、市場(chǎng)不確定的現實(shí)經(jīng)濟環(huán)境中，不同空間尺度的競爭行為體(國家、區域、城市等)越來(lái)越感到合作的重要性。來(lái)自不同尺度區域競爭行為體問(wèn)的合作愿望成為促進(jìn)20世紀90年代以來(lái)全球范圍內區域一體化的根本動(dòng)因。以協(xié)調為主線(xiàn)、以提高競爭力為目標的區域規劃越來(lái)越受到世界各國、各地區的普遍重視。

　　(2)區域地位的提升。

　　基于對20世紀80年代以來(lái)全球社會(huì )經(jīng)濟活動(dòng)新特點(diǎn)的認識和一些高度垂直分化、富有競爭力的(新)產(chǎn)業(yè)區發(fā)展實(shí)踐的經(jīng)驗分析，區域復興很快成為主流社會(huì )科學(xué)的中心議題，西方各國對區域研究的興趣迅速增加，并將區域看作是協(xié)調當今資本主義社會(huì )經(jīng)濟生活的一種最先進(jìn)形式和競爭優(yōu)勢的重要手段。

　　20世紀90年代，西方資本主義國家以政府重塑等角色轉型和社會(huì )經(jīng)濟管治權力向區域轉移，以及國家權力下放和城市間通過(guò)聯(lián)盟方式將某些權力上交等措施使區域獲得了前所未有的權力，各種大都市區、區域性組織的興起預示著(zhù)區域在全球經(jīng)濟競爭中的地位和作用正在日益加強。據此，有學(xué)者認為，20世紀90年代是全球進(jìn)入區域革命的時(shí)代。

　　(3)以協(xié)調為核心的“新區域主義”的興起。

　　20世紀90年代，城市區域管治思潮、可持續發(fā)展理念的興起，“新城市主義”、“精明增長(cháng)”等一系列理論被相繼提出，它們的共同點(diǎn)是：從區域的整體利益出發(fā)，強調區域全面、協(xié)調的可持續發(fā)展。學(xué)者將這些同類(lèi)或相似的思想加以總結，統稱(chēng)之為“新區域主義”。“新區域主義”試圖超越“國家干預”與“市場(chǎng)調節”的兩難選擇，主張增強“合作網(wǎng)絡(luò )”和集體的認識、行動(dòng)與反應能力，將區域政策的重點(diǎn)放在“區域財富”的積累上，放在“區域內部力量”的動(dòng)員和競爭優(yōu)勢的培育上。對區域規劃而言，新區域主義強調規劃中的多極化、白上而下與自下而上的結合與互動(dòng)、綜合平衡區域社會(huì )公平、環(huán)境保護、經(jīng)濟發(fā)展的目標及提倡更加積極、民主的規劃方法，從而使區域規劃的目標、方法、內容等出現重大轉型。

　　基于以上背景20世紀90年代西方區域規劃實(shí)踐也發(fā)生了重大變化：①以推動(dòng)區域一體化為目標的跨國、跨區域規劃蓬勃興起;②以多元目標、多極化為特征的大都會(huì )地區規劃的繁榮;③以均衡為目標的落后/衰退地區的發(fā)展規劃的興起。如在日本第五次國土綜合開(kāi)發(fā)計劃(“五全綜”)中，面對不同區域問(wèn)發(fā)展的巨大落差，計劃的基本理念是要改變目前的單極、單軸結構，并構建一個(gè)多軸網(wǎng)絡(luò )(東北帶、日本海沿岸帶、新太平洋沿岸帶、西部帶)，制定相關(guān)的其實(shí)施政策，以平衡地區經(jīng)濟布局，推動(dòng)落后衰退地區的發(fā)展。

　　區域規劃效果圖

　　二、對我國區域規劃的啟示

　　(1)實(shí)用主義主導區域規劃變遷

　　西方區域規劃發(fā)展變遷存在一條明顯的實(shí)用主義思想路線(xiàn)，即西方重大社會(huì )問(wèn)題的出現及其外部環(huán)境的重大變遷既是西方區域規劃理論創(chuàng )新的邏輯起點(diǎn)，也是其實(shí)踐的基本出發(fā)點(diǎn)。在現代規劃(包括區域規劃)中，實(shí)用主義的規劃思想從未被根本性地動(dòng)搖過(guò)。實(shí)用主義主張“有用即是真理”、推崇用實(shí)踐中得到的答案來(lái)應對真正的問(wèn)題。在我國，在很長(cháng)一段時(shí)期內，因實(shí)用主義中存在唯心主義哲學(xué)成分和個(gè)人主義傾向而受到來(lái)自正統的馬克思主義哲學(xué)的批判和排斥。實(shí)質(zhì)上，西方實(shí)用主義哲學(xué)觀(guān)與中國儒家思想和馬克思主義“實(shí)事求是”的真理觀(guān)具有較大的相容性和相似性。區域規劃是一門(mén)實(shí)踐性很強的學(xué)科，其發(fā)展源自實(shí)踐，其生命力在于指導實(shí)踐。解決區域發(fā)展階段中存在的重大問(wèn)題應是區域規劃的“己任”。在我國體制轉型過(guò)程中，區域發(fā)展出現了層出不窮的問(wèn)題和障礙，由于沒(méi)有更多的經(jīng)驗可供借鑒，在解決這些問(wèn)題時(shí)只能是“摸著(zhù)石頭過(guò)河”，解決的辦法更多的是取自實(shí)踐而用之于實(shí)踐，事先無(wú)法進(jìn)行完美的設計。面對現實(shí)世界種種不確定性和規劃參與者的有限理性，我國區域規劃的指導思想應以解決當前和可預見(jiàn)的區域重大問(wèn)題為突破口，將規劃的“終極理想”在解決當前重大問(wèn)題的具體行動(dòng)中予以實(shí)現。當然，提倡我國區域規劃的實(shí)用主義并不等于對規劃中理想主義、理性主義的鄙視和拋棄。實(shí)用主義中“頭痛治頭、腳痛醫腳”的短視和功利主義等缺陷必須要依靠理想主義、理性主義進(jìn)行修正。

　　(2)區域規劃目標日趨多元化

　　區域規劃的目標隨著(zhù)區域發(fā)展目標的轉變而轉變。20世紀60年代以來(lái)，西方區域規劃的內容隨城市規劃一起由單一的物質(zhì)形態(tài)規劃向綜合規劃轉變，對規劃背后涉及的社會(huì )公平公正問(wèn)題、政治問(wèn)題、生態(tài)環(huán)境問(wèn)題等給予了高度關(guān)注。相比較而言，在我國，長(cháng)期以來(lái)區域規劃被看作是“一定地域范圍內對國民經(jīng)濟建設和土地利用的總體部署”。在這種思想的指導下，區域規劃的經(jīng)濟性和物質(zhì)性得到了充分的展示。雖然近年來(lái)，區域規劃對生態(tài)環(huán)境保護也非常關(guān)注，但對規劃的社會(huì )性、政治性卻很少涉及。對我國現階段而言，區域規劃仍將是政府干預和協(xié)調地區關(guān)系的重要手段之一，其仍是公共政策的重要組成部分。作為一種政府行為、一項公共政策，區域規劃的職責遠不僅僅是促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展，其價(jià)值取向還應關(guān)注社會(huì )公平、公正(尤其體現在對弱勢群體的保護上)。因而，強調社會(huì )公平，探索規劃背后的政治過(guò)程將是我國新時(shí)期區域規劃理論改造的一個(gè)重要方向。在西方，區域規劃在編制后不僅有一系列法律法規作為其實(shí)施保障，還有財政、行政、社會(huì )等手段促進(jìn)其付諸于實(shí)踐。為了使區域規劃從“文字游戲”中走出來(lái)，我國區域規劃編制應深入研究規劃實(shí)施所依賴(lài)的各種路徑，重視規劃實(shí)施政策的制定，提高規劃的可操作性。

　　(3)不同類(lèi)型的區域規劃價(jià)值取向

　　不同區域規劃的不同類(lèi)型，其倡導的價(jià)值觀(guān)亦有所不同。按實(shí)踐地域劃分，西方區域規劃至少存在以下三種類(lèi)型的規劃：

　　(1)落后或衰退地區為重點(diǎn)，以平衡地區差距為目的的區域規劃，一般稱(chēng)之為區域經(jīng)濟規劃;(2)以大城市為中心的城市地區規劃;(3)跨國、跨區域規劃。第一種類(lèi)型的區域規劃以振興經(jīng)濟、促進(jìn)就業(yè)為核心，以物質(zhì)規劃為重點(diǎn)。我國的西部大開(kāi)發(fā)、東北老工業(yè)基地振興屬于此類(lèi)規劃。第二種類(lèi)型的區域規劃目標隨大城市存在問(wèn)題或發(fā)展目標不同而存在差異，20世紀80年代以前，以疏解大城市壓力，緩解“城市病”為主要目標;20世紀80年代以后(尤其是20世紀90年代以后)，則以多元化、多極化為目標。這些以大城市為中心的城市地區規劃基本上是在后工業(yè)化、城市郊區化，甚至是在逆城市化背景下展開(kāi)的，這與我國前幾年“以行政區劃調整為手段、以提升城市競爭力為目的”的城市擴張存在較大差異。第三種類(lèi)型的區域規劃以綜合協(xié)調為重點(diǎn)，以謀求多方共存共榮為目的，在實(shí)施過(guò)程中，多以基礎設施一體化為前奏，以市場(chǎng)原則下的產(chǎn)業(yè)一體化為核心，以利益協(xié)調為紐帶，主要從功能(物質(zhì)層面)和制度(社會(huì )文化層面)兩方面來(lái)推動(dòng)區域一體化進(jìn)程。2004年，國家發(fā)展和改革委員會(huì )率先啟動(dòng)長(cháng)三角和京津冀都市圈試點(diǎn)就屬于典型的跨區域規劃。

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