多年以來(lái)我們山合水易規劃設計院一直專(zhuān)注于鄉村旅游休閑產(chǎn)品設計與休閑農業(yè)項目開(kāi)發(fā)，是一家專(zhuān)業(yè)旅游咨詢(xún)與創(chuàng )新設計機構，是中國第一家專(zhuān)業(yè)鄉村旅游規劃設計院。經(jīng)過(guò)山合水易長(cháng)期對鄉村旅游的研究中發(fā)現鄉村旅游作為一種農業(yè)與旅游業(yè)交叉滲透的新型旅游方式，在改變我國農村傳統生產(chǎn)模式，提高農業(yè)經(jīng)濟效益，增加農民收入等方面發(fā)揮著(zhù)重大作用。但是在其20多年的發(fā)展歷程中，由于國家農村土地管理制度等問(wèn)題，農戶(hù)的利益分配始終沒(méi)有得到很好的解決。

       新農村土地政策解讀

       黨的十七屆三中全會(huì )明確提出：健全嚴格規范的農村土地管理制度。其中備受關(guān)注的是：土地流轉問(wèn)題，這里指的是土地使用權流轉，它是指擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權的農戶(hù)將土地經(jīng)營(yíng)權（使用權）轉讓給其他農戶(hù)或經(jīng)濟組織，即保留承包權，轉讓使用權。

       關(guān)于這一點(diǎn)，《決定》里強調得很清楚，一是農民承包地在一定條件下可以流轉，這個(gè)問(wèn)題過(guò)去也都一直被強調，包括《土地承包法》也都規定土地可以流轉。但流轉是有條件的，《決定》強調要“按照依法自愿、有償的原則”，要按照農民的意愿，允許農民以多種形式（轉包、出租、互換、轉讓、股份合作）流轉土地承包經(jīng)營(yíng)權，發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)，同時(shí)不能改變土地的用途，不得損害農民土地承包權益。二是允許農民可以集體建設用地參與非農建設，可以用多種方式，這就打破了現有“非農建設用地必須征為國有”的格局，賦予農村集體土地與國有土地同等的地位。換言之，原先是地方政府向農民征地，低價(jià)補償、高價(jià)出售給開(kāi)發(fā)商。以后的情況可以是，在城鎮規劃區范圍之外，若非公益性項目，農民不被征地，而是可以自己高價(jià)出售、出租、入股等方式交給開(kāi)發(fā)商，免去了中間的“盤(pán)剝”。如果有公益性項目征地，補償要依據“同地同價(jià)原則”。于是，集體建設用地享有了與國有土地同等的權利，農村宅基地可以直接流轉為開(kāi)發(fā)用地，農民依據自愿和需要可聯(lián)合起來(lái)流轉土地，為資本進(jìn)入農村，促進(jìn)農村走向現代化，奠定了歷史性的基礎。

       鄉村旅游開(kāi)發(fā)中農戶(hù)土地收益權維護存在的問(wèn)題

       農戶(hù)是鄉村旅游服務(wù)的最初提供者和直接獲利者。由于自身的素質(zhì)和所處地位等條件的限制導致其在整個(gè)旅游收益分配中處于劣勢地位，主要表現在：

        1、土地征用、流轉無(wú)序，農戶(hù)的土地收益權無(wú)法保障。

        鄉村旅游作為一種農業(yè)和旅游的結合體，其發(fā)生、發(fā)展的整個(gè)過(guò)程，必然與農村土地資源有著(zhù)無(wú)法割舍的關(guān)系，從某種意義上說(shuō)，土地資源是鄉村旅游開(kāi)發(fā)的根基。離開(kāi)了土地，鄉村旅游就無(wú)從談起。鄉村旅游作為一種綜合性的產(chǎn)業(yè)，其開(kāi)發(fā)過(guò)程中，必然涉及到農戶(hù)土地的征用和流轉。而在十七屆三中全會(huì )之前，由于缺乏明確的政策和法律規定，多數地方農村土地的征用、流轉處于自發(fā)、分散、無(wú)序狀態(tài)。沒(méi)有很好地保護農民的土地使用權、處置權和收益權，抑制了農民收入的增長(cháng)、農業(yè)的發(fā)展、農村消費市場(chǎng)的形成。有些地方在鄉村集體組織的土地征用、流轉中，忽視承包農戶(hù)土地收益主體地位，截留、挪用農村土地收益，與民爭利，損害了農民的利益。有些地方鄉鎮政府和村級組織隨意變更甚至撤銷(xiāo)農戶(hù)的承包合同，集中土地搞對外招商，強迫承包農戶(hù)集中流轉，而作為享有土地直接使用權的農民在土地征用、流轉中既沒(méi)有話(huà)語(yǔ)權，收益權也不完全。

        2、土地作為旅游資源的級差地租被景區（點(diǎn)）企業(yè)無(wú)償占有

       鄉村旅游活動(dòng)涉及到的旅游資源包括了耕地、園地、林地、牧草地、水域，甚至未利用土地等土地利用類(lèi)型，這些不同類(lèi)型的土地在農民的農業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)中各自發(fā)揮不同的作用，出產(chǎn)不同的農產(chǎn)品。當這些土地被用作旅游資源成為鄉村旅游活動(dòng)的載體時(shí)，就不再僅僅是農業(yè)生產(chǎn)的對象，同時(shí)也成為旅游產(chǎn)品的核心構成要素。級差地租是由土地的自然稟賦差異導致的。土地用于農業(yè)生產(chǎn)時(shí)，導致稟賦差異的因素主要在于土質(zhì)、水源、肥力、光照等物質(zhì)條件，而用于鄉村旅游活動(dòng)時(shí)的稟賦差異則在于青山、綠水、田園風(fēng)光等環(huán)境因素。導致土地稟賦差異的因素不同，因而土地在選擇不同的利用方式時(shí)其等級也就不同，支付的級差地租也就不應相同。如在農業(yè)生產(chǎn)上的劣地、荒地在鄉村旅游活動(dòng)中可能是具有很強吸引力的旅游資源。但由于土地的利用方式多種多樣，以及土地所有者對旅游活動(dòng)認識的不足，景區(點(diǎn))企業(yè)在取得土地的使用權時(shí)并非是按照土地作為旅游資源來(lái)支付使用費的，則僅僅支付土地作為農業(yè)生產(chǎn)用地功能的使用費，而且是很低廉的使用費。本應歸農戶(hù)所有的級差地租價(jià)值被景區(點(diǎn))企業(yè)無(wú)償占有了。

       利用新土地政策，采取多種形式實(shí)現土地流轉

       在鄉村旅游開(kāi)發(fā)過(guò)程中，關(guān)于農戶(hù)的利益分配問(wèn)題是一個(gè)備受關(guān)注的問(wèn)題，如何在新的土地政策指導下，妥善、合理地處理好這個(gè)問(wèn)題，對于鄉村旅游的健康發(fā)展，有著(zhù)重要的意義。

       1、進(jìn)一步改革管理體制，完善政府服務(wù)職能

       地方政府主導鄉村旅游開(kāi)發(fā)在一定階段起著(zhù)重大作用，但也會(huì )使開(kāi)發(fā)地居民一開(kāi)始就被置身于旅游開(kāi)發(fā)之外，擾亂了市場(chǎng)經(jīng)濟環(huán)境下正常的分配秩序，不利于鄉村旅游的持續發(fā)展，所以地方政府應該逐步地退出市場(chǎng)經(jīng)濟的參與者角色，從而專(zhuān)心營(yíng)造和培育適合鄉村旅游運作的市場(chǎng)環(huán)境，規范好鄉村旅游企業(yè)行為，打破信息不對稱(chēng)局面，建立完善的信息收集和交換體系，尤其是解決鄉村旅游開(kāi)發(fā)中農戶(hù)合法利益的保護問(wèn)題，如重視土地征用、流轉的法律法規建設，規范農村土地流轉市場(chǎng)和旅游資源價(jià)值評估，加強農戶(hù)服務(wù)技能培訓和教育等等。

       2、采取多種形式實(shí)現土地流轉，推動(dòng)鄉村旅游的可持續發(fā)展

     （1）參與式股份合作制旅游開(kāi)發(fā)模式，是指以鄉村聚落為場(chǎng)所，以鄉村全體農戶(hù)全面參與和資產(chǎn)、技術(shù)、勞動(dòng)入股為核心，依托鄉村豐富的自然景觀(guān)和多彩的民俗，以城市居民為主要的客源市場(chǎng),集觀(guān)光、度假、休閑、娛樂(lè )等為一體的多形式、多層次的可持續發(fā)展旅游形式。該模式在利益分配方面，實(shí)行按股分紅與按勞分配相結合的方式。由于該模式下的股東包括當地的全體農戶(hù)，因此從客觀(guān)上促進(jìn)了鄉村居民收入的提高和生活水平的提升，體現了旅游業(yè)“利益共享”的精神。在旅游開(kāi)發(fā)的同時(shí)，兼顧開(kāi)發(fā)區居民的長(cháng)遠發(fā)展，使他們能夠長(cháng)期分享旅游收益，獲得就業(yè)機會(huì )或從事經(jīng)營(yíng)的許可，從而使農戶(hù)能獲得長(cháng)久的經(jīng)濟效益。

     （2）農戶(hù)可幾戶(hù)人，幾十戶(hù)人聯(lián)合進(jìn)行土地流轉，讓中小企業(yè)進(jìn)入開(kāi)發(fā)鄉村酒店，也可一兩戶(hù)人實(shí)行土地流轉，城市居民在鄉村修建度假設施，也可一個(gè)村聯(lián)合起來(lái)建立合作社，實(shí)施全村范圍內的土地流轉，形成新的聚落式村落。這樣，農戶(hù)沒(méi)有失去土地，農業(yè)產(chǎn)業(yè)在社會(huì )資本進(jìn)入之后又可得到升級，農戶(hù)經(jīng)過(guò)培訓，還能從事旅游服務(wù)。于是，農戶(hù)就地實(shí)現了城鄉一體化，而沒(méi)有失去土地，也沒(méi)有失去就業(yè)。
 

      關(guān)于旅游景區土地流轉的成功案例

       四川綿陽(yáng)國際香草莊園：

       2011年1月招商引資引進(jìn)我省一家公司。該公司計劃投資10億元，在該村打造含旅游小鎮、現代觀(guān)賞農業(yè)、土地整理、休閑養生農業(yè)、度假旅游區建設為一體的新型風(fēng)情小鎮和農村風(fēng)景田園風(fēng)光，香草園區規劃面積10000畝，核心區占地面積2366畝。

       當地農民“在香草園鋤草一天能掙70元，除去耽擱和休息的時(shí)間，一個(gè)月能掙2000多元。入夏以來(lái)，楊家鎮香草園花團錦簇、游人如織，該鎮團陽(yáng)寺村村民鐘秀華每天都來(lái)到這里打工。政府將土地流轉出來(lái)集中利用，現在當地老百姓每年的收入多增加了7000多元。

       綿陽(yáng)香草莊園規劃案例鏈接：

       http://weightlossdietary.com/xxny/5513.html

       媒體報道：土地集約經(jīng)營(yíng) 激發(fā)產(chǎn)業(yè)活力：

        http://myrb.newssc.org/html/2012-06/18/content_1612660.htm

       貴州•梵凈山太平河風(fēng)景名勝區黑灣河旅游度假區

       對于道路對面的居民拆遷安置，可以融入到整個(gè)區域的發(fā)展建設中。關(guān)于村民，融入到中區和北區的建設打造中來(lái)。村民經(jīng)過(guò)培訓，和政策性的安排，成為區域內的旅游從業(yè)人員，有條件的游客甚至可以承租商鋪經(jīng)營(yíng)等等；盡量將村民留在現有的區域土地中工作；關(guān)于村民住房，在拆遷安置外部形成“民族村落”，一方面成為村民的住宿區，另一方面承擔一部分的游客接待功能。

       梵凈山黑灣河旅游度假區規劃案例鏈接：http://weightlossdietary.com/anli/jd/2924.html

       芒碭山旅游景區

       永城市芒碭山旅游景區鎮政府通過(guò)招商方式，以每畝地每年1000斤小麥的價(jià)格，對農民土地依法實(shí)行流轉，建設生態(tài)農業(yè)園區。園區每天至少需要上百名勞動(dòng)力，將來(lái)園區建成了，會(huì )需要更多，全部是轉包土地的群眾不需要任何投入，每年也能掙1000多元。不僅如此，生態(tài)農業(yè)園區建設和管理需要大量的勞動(dòng)力，一天還能掙50塊工錢(qián)，一年就是一萬(wàn)多元，群眾咋能不歡迎？”

       新聞媒體報道 ：http://www.cnsq.com.cn/news/2012-04/08/content_1409678.htm


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