無(wú)數失敗和失誤的教訓告訴人們，旅游目的地要贏(yíng)得旅游業(yè)健康的發(fā)展，需要科學(xué)合理的規劃。一個(gè)好的旅游發(fā)展總體規劃是旅游目的地發(fā)展所必不可少的。在過(guò)去的十幾年中，尤其是最近幾年內，全國出現了一個(gè)編制旅游發(fā)展規劃的熱潮。省、自治區和直轄市在編制規劃，大中小城市以及縣、區也在編制規劃，甚至一些鄉鎮也編制類(lèi)似的規劃。需求拉動(dòng)了供給，目前國內參與旅游規劃編制的單位和人員也越來(lái)越多，從政府主管部門(mén)到政府研究機構，從大型的城市規劃設計單位到國家重點(diǎn)的研究院所，從各類(lèi)大專(zhuān)院校到私營(yíng)公司，甚至也有一些個(gè)人臨時(shí)搭起的班子。譬如就有大專(zhuān)院校同時(shí)并存幾個(gè)旅游規劃的編制機構；當然，也有人同時(shí)參與多個(gè)規劃的編制。

       近年來(lái)，一些國際機構和境外咨詢(xún)機構也加入進(jìn)來(lái)，使中國旅游發(fā)展規劃的編制開(kāi)始走向“國際化”。參與編制旅游規劃的人員也非常廣泛，幾乎包括了相關(guān)領(lǐng)域的各類(lèi)專(zhuān)業(yè)人員，一時(shí)間全國也出現了一大批旅游規劃專(zhuān)家。優(yōu)秀的規劃自然不少，但是，存在的問(wèn)題也不少。針對全國旅游規劃編制中的問(wèn)題，國家旅游局也公布了《旅游發(fā)展規劃管理辦法》，建立了規劃資格認定制度，試圖規范旅游規劃行為，是旅游規劃在旅游發(fā)展中發(fā)揮更大、更好的作用。但是， 從全國的情況來(lái)看，旅游規劃中仍然存在一些問(wèn)題需要探討，存在一些誤區應當跨越。

       誤區之一，編制規劃的目的。這個(gè)問(wèn)題似乎不難回答，可是答案卻是多方面的。目的之一，是完成上級交辦的任務(wù)。在我國把旅游業(yè)作為國民經(jīng)濟的一個(gè)產(chǎn)業(yè)后，地方政府在制定五年計劃或長(cháng)期發(fā)展規劃時(shí)，旅游部門(mén)必須制定相應的旅游發(fā)展規劃，有關(guān)上級——特別是主管上級——有指示，要在規定的時(shí)間內拿出旅游規劃來(lái)，當然這個(gè)任務(wù)是必須完成。目的之二，是向上級要錢(qián)。雖然整個(gè)國家的經(jīng)濟體制正在向市場(chǎng)經(jīng)濟轉變，但政府在投資方面，特別是對經(jīng)濟落后地區或新產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)，這種投資仍然是十分重要的；但是，政府資金的分配方式有時(shí)也難免有“關(guān)系”的因素，然而“關(guān)系”還必須有成文的規劃來(lái)支持。其三是招商引資。從市場(chǎng)經(jīng)濟運行中，地方政府已經(jīng)認識到外來(lái)資金和民間資金對發(fā)展地方經(jīng)濟的重要作用，但是投資者也不糊涂，沒(méi)有寫(xiě)在本子上、畫(huà)在圖上的實(shí)實(shí)在在的規劃，是難以真正引來(lái)投資人的。當然，也有一些地方政府的確希望通過(guò)專(zhuān)業(yè)人員的知識和技術(shù)，編制一個(gè)科學(xué)可行的旅游發(fā)展規劃，以期用以指導當地旅游發(fā)展的實(shí)踐，借助旅游業(yè)——這個(gè)國民經(jīng)濟新的增長(cháng)點(diǎn)的拉力，謀取本地經(jīng)濟社會(huì )的進(jìn)步。如與前三個(gè)目的比起來(lái)，現在，追求第四個(gè)目的的地方已越來(lái)越多。

       誤區之二，請誰(shuí)來(lái)編制規劃?，F在，國家旅游局已經(jīng)公布了幾批具有編制旅游規劃資格的單位，不過(guò)目前數量還不多，由于對規劃單位資質(zhì)設立了一些門(mén)檻，目前多數規劃編制單位還處于正在申請或準備申請的過(guò)程之中。不過(guò)，國家旅游局和地方旅游局目前還沒(méi)有把資質(zhì)作為編制規劃的必要條件，沒(méi)有資質(zhì)仍然可以編制規劃，只要委托方認可就可以。從全國的情況來(lái)看，委托方選擇規劃單位主要是這樣四種途徑：慕名求助；主管部門(mén)或上級單位推薦；規劃單位毛遂自薦；招標、競標遴選。盡管目前在總體上已經(jīng)供大于求，但是由于信息不暢和時(shí)間等多方面的因素，委托方在有關(guān)規劃單位的選擇上，空間和余地也并不很大。實(shí)際上，對規劃編制單位的能力和水平，常常也難以準確判定。有些單位，為了顯示陣容，經(jīng)常把一些不相干的人員也列入規劃組成員名單，有的可能根本沒(méi)有參與實(shí)際工作，有的被列人名單的人甚至連本人也不知道。有的規劃編制人員是從社會(huì )上聘請來(lái)的，但規劃文本上卻把參與工作的人員換成了這些人員的相關(guān)單位，其實(shí)，這些人員可能早已離開(kāi)原來(lái)的單位，參與規劃編制屬個(gè)人行為。最近看到一些旅游規劃的文本，上面除了主持單位外，竟然列出了許多單位，包括研究所、設計院、研究中心、大專(zhuān)院校、企業(yè)集團以及旅游行政主管部門(mén)等等。那么，這樣的旅游規劃是由主持編制的單位為規劃負責呢，還是由名單上所列全部單位負責，還是有哪些曾經(jīng)或現在還在這些單位供職的個(gè)人負責？另外還有一個(gè)看來(lái)似乎不合邏輯但是又非常流行的做法，就是規劃單位竟然包括委托方和被委托方。值得指出的是，有一段時(shí)期，大家似乎都有一個(gè)共同的看法，認為海外咨詢(xún)公司作規劃時(shí)的考察和研究是非常認真的，提出的觀(guān)點(diǎn)也是非常犀利的、不考慮情面的；不向國內有些專(zhuān)家不靠嚴肅認真的調查和分析，而是靠“大牌子”、“大智慧”，靠電腦“搬塊”，以致鬧出了一個(gè)個(gè)規劃輾轉照抄和張冠李戴的笑話(huà)來(lái)。但是，一些聘請境外咨詢(xún)公司編制的省級旅游規劃，竟然署名是世界旅游組織、國家旅游局和當地旅游局。那么，這個(gè)規劃是這三個(gè)具有明顯官方背景的機構編制的，還是它們共同委托另一方編制的，是這三個(gè)官方機構為之負責，還是被委托的咨詢(xún)公司為之負責。至于境外咨詢(xún)公司的資質(zhì)問(wèn)題，那也就只有另作別論了。

       誤區之三，到底規劃什么。即將作為國家標準的《旅游規劃通則》中，規定了旅游規劃的層次和具體要求，如總體規劃應當包括的內容等等，甚至連細節都有說(shuō)法。但是，目前人們所做的旅游規劃卻仍是五花八門(mén)，讓人難以看出什么類(lèi)別、范圍或層次來(lái)。在具體的做法上，也常常大相徑庭，比如有的文本可能三四萬(wàn)字或者更少，其格式好似法律條款；有的文本則是洋洋數十萬(wàn)字，甚至上百萬(wàn)字，其詳盡程度不亞于一部教科書(shū)；有的甚至形成了一套數十文本數百萬(wàn)字的文本系列；也有由一套文本和其他形式組成的成果，既有正本，又有副本，有詳細的文本，還有簡(jiǎn)本，另外還有各類(lèi)單項報告。圖件更是五花八門(mén)，不僅有精美的規劃平面圖，還有鳥(niǎo)瞰圖、透視圖、示意圖、效果圖，有的還有遙感圖。一些文本中講述了一些放之四海而皆準的大道理，或者幾乎把所有相關(guān)的資料都放人文本，從國外講到國內，從歷史講到今天，尤其是關(guān)于旅游資源的部分，更是事無(wú)巨細，把所有可以稱(chēng)作資源的東西統統都羅列出來(lái)。這些年來(lái)，由于海外咨詢(xún)公司的介入，由于國家的差異和良莠不齊水平，因此規劃的文本也略顯了一點(diǎn)千姿百態(tài)，但是因為這是外國人做的，則另外有其評判的標準，甚至在中國人眼里沒(méi)有邏輯的東西，也經(jīng)常被當作大膽創(chuàng )新而大獲贊揚。

       誤區之四，規劃的質(zhì)量誰(shuí)來(lái)審定。按照國家旅游局通則的規定，旅游總體規劃要經(jīng)過(guò)評審，至于由誰(shuí)評審并沒(méi)有嚴格的要求。盡管從道理上說(shuō)，是否需要評審和如何評審應該是委托方的事，但是由于種種原因，不少規劃的評審工作實(shí)際上還是由規劃方來(lái)協(xié)助組織。有的時(shí)候請了一些熟悉的朋友來(lái)捧場(chǎng)；有的時(shí)候又竟然請來(lái)了一些根本對旅游或旅游規劃不了解的外行；還有時(shí)候，由于體制原因、門(mén)戶(hù)之見(jiàn)或地方利益作怪，無(wú)論多好的規劃就是不予通過(guò)；但是也有時(shí)候，問(wèn)題再多的規劃也落了個(gè)皆大歡喜。另一方面，評審標準也是一個(gè)值得研究的問(wèn)題，比如就有這樣的時(shí)候，由于委托方急于要想通過(guò)或者急于要得到上級的嘉獎，在某種形式的授意或暗示下，評審也就只是一種走過(guò)場(chǎng)，而且往往還會(huì )評出一些具有國際領(lǐng)先水平、國際先進(jìn)水平、國際一流水平或國內領(lǐng)先水平、國內先進(jìn)水平、國內一流水平的規劃來(lái)。評審組的成員不同，評審的程序不同，不知這些國際領(lǐng)先、國內先進(jìn)是如何比較出來(lái)的。如作為一種規范化行為，評審或也不失為規劃工作的最后把關(guān)程序；如果流于非規范的運作，評審也就沒(méi)有什么真實(shí)的意義。實(shí)際上，如果作為一種咨詢(xún)行為，只要甲方認可或雙方都嚴格地履行了合同，由第三方進(jìn)行評審并無(wú)多大必要，而缺乏依據的規劃結果的等級認定也同樣地沒(méi)有什么價(jià)值。

       誤區之五，規劃如何實(shí)施。實(shí)際上，規劃的過(guò)程是重要的，因為規劃的過(guò)程是了解實(shí)際，反復探討、統一認識的過(guò)程。當然，結果也是重要的，但是，結果的關(guān)鍵不是一個(gè)漂亮的文本，而是符合實(shí)際情況能夠實(shí)施的規劃內容。因此，真正理解這個(gè)規劃是實(shí)施規劃的基礎。這里還有一個(gè)認識上的偏差，把旅游發(fā)展的總體規劃視同于城市規劃，總是希望通過(guò)立法的程序批準，然后不折不扣地執行。實(shí)際上，旅游的發(fā)展在很大程度上一直受著(zhù)外界因素的影響，市場(chǎng)的敏感性也很大，企圖用一種不變的方式來(lái)對付不斷變化的市場(chǎng)需求，恐怕是難以如愿的。因此，隨著(zhù)旅游業(yè)的發(fā)展，國家旅游主管部門(mén)也應當對規劃的要求提出相應的調整。

      編制旅游規劃的熱潮仍然在繼續，每年全國都有大批各式各樣的旅游規劃問(wèn)世。但是，隨著(zhù)中國旅游業(yè)的不斷成熟，旅游需求的不斷擴大，旅游規劃再以原有辦法編制、旅游規劃再以老面孔出現，可能就會(huì )有些不合時(shí)宜了。所以我們旅游研究中心才決定在京召開(kāi)這樣一次旅游規劃專(zhuān)家座談會(huì )，邀請大家一起來(lái)商討如何謀求中國旅游規劃的新進(jìn)步、新發(fā)展。本論文集的編輯出版，就是為了把大家的這些意見(jiàn)匯總起來(lái)，傳播出去，進(jìn)行更加廣泛的交流，以期引起全國更多同行的更多關(guān)注，通過(guò)更大范圍的努力，對中國旅游業(yè)的發(fā)展有所貢獻。
 

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