全國的“旅游規劃熱”已經(jīng)持續了近20年。20年來(lái)我國旅游規劃不斷取得創(chuàng )新，對我國旅游業(yè)的發(fā)展起到了很重要的作用。但在旅游規劃發(fā)展過(guò)程中也存在著(zhù)政策制度、技術(shù)手段、經(jīng)營(yíng)管理等一系列的問(wèn)題。針對這些問(wèn)題產(chǎn)生的原因，我們從管理學(xué)的角度提出了具體的解決措施。
　　
　  在社會(huì )、經(jīng)濟和科學(xué)高度發(fā)展的今天，人們并不局限于滿(mǎn)足物質(zhì)條件的優(yōu)越，把更多的注意力轉移到精神需求上，旅游產(chǎn)業(yè)應運而興。隨著(zhù)旅游產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展和壯大，我國旅游規劃工作也是如火如荼，特別是上世紀90年代以來(lái)，旅游規劃指導旅游發(fā)展的思想已普遍樹(shù)立，旅游規劃的隊伍也逐步建立，旅游規劃管理逐步制度化，旅游規劃的方法不斷進(jìn)步，出現了全國性的旅游規劃熱。雖然我國旅游規劃中取得了突出的成績(jì)，但是在旅游規劃繁榮的背后，由于我國旅游規劃編制的時(shí)間不長(cháng)，理論方法尚不成熟，使得我國的旅游規劃還存在一些不容忽視的問(wèn)題。

　　一、我國旅游規劃和管理中存在的主要問(wèn)題

　　1．規劃水平還不夠高，旅游規劃實(shí)施的可操作性差。旅游規劃工作是一項理論性、實(shí)用性和科學(xué)性都很強的工作，規劃產(chǎn)品質(zhì)量的好壞既與規劃隊伍的態(tài)度、水平有關(guān)，也與規劃委托方對規劃編制過(guò)程中的監督管理有關(guān)。旅游規劃之所以可操作性差，既與旅游規劃在實(shí)施過(guò)程中相關(guān)部門(mén)之間的利益難以協(xié)調有關(guān)，也與地方長(cháng)官人為干擾，以迎合投資商的喜好相聯(lián)系。

　　2．旅游開(kāi)發(fā)規劃目標偏差較大。旅游規劃要解決的核心問(wèn)題是旅游者和旅游目的地關(guān)系，特別是旅游者的旅游需求，但實(shí)際上我們許多規劃對旅游者的旅游需求缺乏認真考慮，使得我們的旅游規劃成果太“虛”，即有些規劃只“軟”不“硬”。對規劃的核心問(wèn)題——旅游景區的建設只進(jìn)行功能分區和主題定位，只做表面的旅游產(chǎn)品設計和旅游項目策劃，而這些“軟”的東西大多都是克隆而來(lái)，這樣，規劃委托單位拿到規劃成果后，不知所措，難以落實(shí)。
 
　　3.旅游產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)管理、營(yíng)銷(xiāo)策劃和形象設計急需加強。資源是規劃的基礎，規劃是產(chǎn)品的基礎，產(chǎn)品是促銷(xiāo)的基礎，促銷(xiāo)是效益的基礎，這里既有鏈條環(huán)節不可倒置問(wèn)題，又有操作時(shí)序不可互換問(wèn)題。而連接鏈條的主線(xiàn)則是旅游形象問(wèn)題，有了形象即使其中一個(gè)環(huán)節出現短缺，亦可彌補，比如資源是規劃的基礎，但是如果有了市場(chǎng)，也可以人為地創(chuàng )造資源。深圳本來(lái)沒(méi)有什么旅游資源，但卻在規劃指導下建成了錦繡中華、中華民俗文化村、世界之窗、歡樂(lè )谷等人造景觀(guān)。近年深圳旅游收入已超過(guò)300億元，占本市GDP的20%。這些策劃出來(lái)的景點(diǎn)豐富了旅游產(chǎn)品，使深圳這個(gè)旅游資源匱乏的城市成為全國重要的旅游熱點(diǎn)城市，顯然旅游產(chǎn)品不僅是對原有資源整合出來(lái)的，也是通過(guò)把策劃理念貫穿在規劃和產(chǎn)品制作中加工出來(lái)的。因此，做規劃要請各方面的專(zhuān)家，特別是要請有策劃能力的專(zhuān)家，請能稱(chēng)得起“資源配置師”的專(zhuān)家，請能“無(wú)中生有的專(zhuān)家”，能化腐朽為神奇，能創(chuàng )造新的資源的專(zhuān)家。

　　4．只重視旅游規劃的編制，忽視規劃的實(shí)施。旅游規劃的水平高低和應用效果的好壞，既取決于前期的規劃編制過(guò)程，又取決于后期的規劃實(shí)施與管理。只有二者的良好結合，才能取得良好的效果。而在當前的旅游規劃工作中，嚴重存在著(zhù)重視規劃過(guò)程，輕視規劃實(shí)施管理的問(wèn)題。不少規劃的編制花費了大量的人力、物力和財力，而旅游規劃一旦被評審（或鑒定）驗收，便萬(wàn)事大吉，至于規劃實(shí)施管理期間規劃委托方的實(shí)施監督和規劃編制方的“售后服務(wù)”便不會(huì )再提起。

　　5．旅游規劃評審不嚴格，有的流于形式。我國的旅游規劃評審基本上都是會(huì )議評審，但國家對評審人員的人數、專(zhuān)業(yè)結構和評審方式與成果鑒定意見(jiàn)，都沒(méi)有具體的規范和規定，從而使得鑒定的結論不明晰，意見(jiàn)不中肯。

　　6．規劃人才不足，專(zhuān)業(yè)面小，單兵作業(yè)的多，協(xié)同作戰的少。目前全國從事旅游規劃的人員至少上千，但專(zhuān)門(mén)從事旅游規劃的專(zhuān)家并不占主體，特別是經(jīng)驗豐富、知識全面的旅游規劃專(zhuān)家更少，遠不能滿(mǎn)足旅游發(fā)展的需要。旅游規劃市場(chǎng)明顯存在專(zhuān)業(yè)人才的不足。

　　7．旅游規劃缺乏系統性和地方性特色。旅游規劃是一項涉及多目標多學(xué)科的系統工程，但由于受規劃編制者本身見(jiàn)識多寡及視野寬窄的影響，部分旅游規劃缺乏完整的體系也沒(méi)有突出旅游規劃的地方性?xún)热?。主要原因是一些規劃者忽視旅游客源市?chǎng)的詳細調查，(續致信網(wǎng)上一頁(yè)內容)缺乏對旅游產(chǎn)品本身特色的研究，使規劃項目無(wú)法落到實(shí)處。

　　二、解決對策

　　1.規范規劃行為，強化監督管理?，F在已經(jīng)出臺的，可以在全國實(shí)施的直接與旅游規劃相關(guān)的法規僅有國家旅游局頒布的《旅游發(fā)展規劃管理辦法》和《旅游規劃設計資質(zhì)認定辦法》兩部規章性質(zhì)的法規。這兩部法規雖然對旅游規劃中諸多問(wèn)題做了規定，但缺乏可操作性，比如《旅游發(fā)展規劃管理辦法》第22條規定：“旅游發(fā)展規劃上報審批前應進(jìn)行經(jīng)濟、社會(huì )、環(huán)境可行性論證，由各級旅游局組織專(zhuān)家評審，并征求有關(guān)部門(mén)意見(jiàn)”，但對評審專(zhuān)家的資質(zhì)和評審專(zhuān)家的遴選沒(méi)有做出任何規定，特別是對規劃單位違反法律義務(wù)的行為沒(méi)有規定相應的法律責任。顯然是很難起到實(shí)際作用的。因此，旅游法制建設必須加快完善。
　　2.建立監督機制。人大對政府、上級政府對下級政府、人民對政府的監督。在各級領(lǐng)導干部中要強化旅游規劃的法制意識。從規劃的編制到實(shí)施，都應納入法制管理范疇。對重要的旅游規劃項目，要堅持人大通過(guò)和立法實(shí)施的制度，堅持不編制旅游規劃和旅游規劃評審不合格不予立項開(kāi)發(fā)，在深入調研的基礎上，出臺行業(yè)的旅游規劃細則對農家樂(lè )、濕地等旅游區，要注意推出相應的編制規范。

　　3.開(kāi)展和完善旅游規劃的跟綜研究和后續服務(wù)。要改變現階段規劃編制者重評審、輕實(shí)施的不正確態(tài)度，鼓勵規劃的編制者將自己的成果直接轉化為旅游生產(chǎn)力。今后規劃項目的結題，專(zhuān)家評審只是一個(gè)階段性的總結，更要重視和依據規劃的實(shí)施情況來(lái)評價(jià)規劃的業(yè)績(jì)。要鼓勵對規劃成果進(jìn)行跟綜研究，若發(fā)現旅游規劃未能實(shí)施，就要研究是編制方的原因？還是實(shí)施的原因？這項工作應由旅游主管部門(mén)定出制度，組織和會(huì )同專(zhuān)家進(jìn)行跟綜。

　　4.領(lǐng)導決策的民主化、科學(xué)化?？茖W(xué)性的對立面是主觀(guān)隨意性。由于規劃屬于主觀(guān)世界的東西，是主觀(guān)作用于客觀(guān)，因此容易產(chǎn)生主觀(guān)主義的偏向。尤其是誰(shuí)“官大”誰(shuí)說(shuō)了算，這是一種不講科學(xué)的表現。旅游規劃是一個(gè)巨大的系統性工程，涉及旅游、建設、環(huán)保、農業(yè)、林業(yè)、水利、土地、文化、宗教、交通、工商、公安等10多個(gè)部門(mén)，如何協(xié)調這些部門(mén)之間的關(guān)系，是一項非常復雜的工作。因此必須提高領(lǐng)導決策的科學(xué)性和民主性，不能只強調收益，更不能夸大收益，不能不計成本，而忽視風(fēng)險。要借助生態(tài)學(xué)、環(huán)境學(xué)的研究成果，把旅游開(kāi)發(fā)的生態(tài)價(jià)值、環(huán)境價(jià)值及其變化，列入旅游開(kāi)發(fā)的成本和效益之中，只有這樣才能更真實(shí)、更全面地反映出旅游開(kāi)發(fā)行為的成本和效益，確保旅游開(kāi)的經(jīng)濟、生態(tài)、社會(huì )效益的協(xié)調和提高。

　　5．促進(jìn)產(chǎn)權明晰的規劃管制改革。旅游規劃對旅游市場(chǎng)及旅游經(jīng)濟發(fā)展的作用一直是各學(xué)派爭議不休的話(huà)題，特別是我國旅游業(yè)因受社會(huì )主義計劃經(jīng)濟向市場(chǎng)經(jīng)濟轉軌的影響。旅游規劃與經(jīng)濟發(fā)展的深層矛盾暴露出來(lái)，旅游規劃的低效率、滯后性與缺乏實(shí)施變得更加突出，人們也逐步認識到旅游資源利用中的產(chǎn)權界定、產(chǎn)權保護及規劃控制的重要性。這里從以科斯為代表的新制度經(jīng)濟學(xué)中的交易費用理論、產(chǎn)權理論來(lái)探討旅游規劃的理論與實(shí)施問(wèn)題。我國經(jīng)濟制度的社會(huì )主義性質(zhì)決定了旅游資源國家所有制度，客觀(guān)上要求運用法律機制來(lái)界定、維護和協(xié)調各經(jīng)濟當事人之間的旅游權利關(guān)系，即建立旅游資源產(chǎn)權關(guān)系。在旅游資源使用權明確，由單位法人或個(gè)人所有，在強化公眾咨詢(xún)（群眾參與）、規劃方案公示與嚴格法治的情況下，則很難在該地塊上產(chǎn)生違章建筑。如果有人膽敢在該地塊上違章建筑，市民或旅游監督機構可以起訴，法院裁定結果肯定是要拆除與補償土地使用權所有者的。

　　6．建立公眾參與機制。政府和規劃部門(mén)應該積極廣泛地宣傳公眾主動(dòng)參與旅游規劃的必要性，鼓勵并提供機會(huì )讓公眾不同層次、不同程度、不同渠道地參與到旅游規劃的編制、決策和實(shí)施中，從而近距離地為規劃方案提供意見(jiàn)和建議，加強對規劃實(shí)施的監督力度。

　　7．優(yōu)化專(zhuān)家規劃系統。國家應進(jìn)一步嚴格建立旅游規劃專(zhuān)家庫和旅游規劃機構庫的入庫資格認證，全面實(shí)行專(zhuān)家年度審核制度，及時(shí)淘汰規劃市場(chǎng)上的不合格人員和機構，對專(zhuān)家的評審資格也應相應地做出明確規定和嚴格管理，定期公布旅游規劃人員的規劃業(yè)績(jì)。

　　總之，旅游規劃是整個(gè)旅游發(fā)展的核心，是一個(gè)十分復雜的系統工程。我們應當善于觀(guān)察、善于總結，及時(shí)找出我國旅游規劃中存在的各種問(wèn)題，分析形成原因，提出相應的思路和對策，以便能進(jìn)一步建立和完善我國的旅游規劃市場(chǎng)、理論體系和技術(shù)規范。