中國再次顯示了對耕地的保護力度。國土部9月20日發(fā)布了全國永久基本農田劃定成果，截至2017年6月底，全國劃定永久基本農田15.5億畝，已全部落到實(shí)地地塊，實(shí)現上圖入庫。

據國土部網(wǎng)站獲悉，9月20日，國土資源部、農業(yè)部召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì )，介紹了永久基本農田劃定工作的有關(guān)情況。國土資源部副部長(cháng)曹衛星在會(huì )上表示，截至2017年6月底，永久基本農田劃定工作總體完成，以縣級行政區為單位的劃定成果100%通過(guò)省級驗收，成果數據庫100%通過(guò)質(zhì)檢復核，劃定工作成果已廣泛應用，效果逐步顯現。兩年多來(lái)，劃定工作取得了一系列重要成果。

一是堅守耕地紅線(xiàn)的意識明顯增強。地方各級黨委政府堅守耕地紅線(xiàn)、節約集約用地的意識明顯增強，從“不讓劃”、“不敢劃”、“不愿劃”轉向“主動(dòng)劃”、“真心劃”、“規范劃”，實(shí)現了“劃優(yōu)、劃實(shí)、劃足”，逐級簽訂了保護責任書(shū)，把保護責任落實(shí)到地方各級政府，落實(shí)到村組、落實(shí)到農戶(hù)，并設立統一標志，接受社會(huì )監督。據不完全統計，全國共簽訂608萬(wàn)份責任書(shū)，設立27萬(wàn)個(gè)標志牌。

二是規劃確定的保護任務(wù)全部落地。全國落實(shí)保護面積15.50億畝，超過(guò)《全國土地利用總體規劃綱要(2006—2020年)調整方案》確定的15.46億畝保護任務(wù)目標。以已有永久基本農田劃定成果為基礎，按照“總體穩定、局部微調、應保盡保、量質(zhì)并重”的原則，“定位、定量、定質(zhì)、定責”下達劃定任務(wù)，從城市周邊劃實(shí)、落細入手，再推進(jìn)到城市周邊以外區域劃足、補齊，有效解決了以往“劃遠不劃近、劃劣不劃優(yōu)”等問(wèn)題，將保護任務(wù)在全域范圍內逐個(gè)圖斑比對落實(shí)到實(shí)地地塊。據統計，全國永久基本農田圖斑總數達到4540多萬(wàn)個(gè)，數據庫大小達3個(gè)TB.

三是永久基本農田質(zhì)量明顯提升。從全域看，水田和水澆地面積占劃定面積的48%;坡度15度以下占劃定面積的88%。從城市周邊看，共劃定9740萬(wàn)畝，其中，新劃入3135萬(wàn)畝，城市周邊平均保護比例由45%上升到60%，做到了優(yōu)質(zhì)耕地應劃盡劃。劃定后永久基本農田較劃定前布局更優(yōu)化、質(zhì)量有提升，并與森林、河流、湖泊、山體等共同形成了城市生態(tài)屏障，成為城市開(kāi)發(fā)實(shí)體邊界，優(yōu)化了城鄉空間格局，促進(jìn)城鎮串聯(lián)式、組團式、衛星城式發(fā)展。

四是劃定工作成效逐步顯現。通過(guò)把永久基本農田從圖上落實(shí)到田頭，落實(shí)“藏糧于地、藏糧于技”戰略，助推農業(yè)現代化轉型發(fā)展，培育農業(yè)農村發(fā)展新動(dòng)能;通過(guò)優(yōu)先確定永久基本農田布局，把城市周邊圍住、把公路沿線(xiàn)包住，防止城市無(wú)序擴張和蔓延，形成節約資源和保護環(huán)境的空間格局;通過(guò)落實(shí)國務(wù)院土壤污染防治行動(dòng)計劃，將重點(diǎn)地區、重點(diǎn)部位優(yōu)先保護類(lèi)和安全利用類(lèi)耕地優(yōu)先劃入，確保舌尖上的安全，推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式;通過(guò)層層落實(shí)保護責任，落實(shí)到農村土地確權登記頒證工作中，切實(shí)維護農民權益。劃定成果為建設糧食生產(chǎn)功能區、重要農產(chǎn)品生產(chǎn)保護區、特色農產(chǎn)品優(yōu)勢區和區域發(fā)展規劃編制、土地利用總體規劃調整完善、重大建設項目用地審批等提供了重要支撐，劃定成效顯現。

9740萬(wàn)畝耕地被劃為永久基本農田

這次歷時(shí)兩年的永久基本農田劃定工作，是被當做硬骨頭來(lái)啃的，也是在城市化侵占耕地背景下，對于城市周邊耕地的界定。成果顯示，城市周邊9740萬(wàn)畝耕地被劃為永久基本農田，其中新劃入3135萬(wàn)畝，城市周邊平均保護比例由45%上升到60%。

國土資源部耕地保護司副司長(cháng)劉明松接受采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，這意味著(zhù)此前城市“攤大餅”式的發(fā)展要被改變了，通過(guò)永久基本農田的劃定，防止城市無(wú)序擴張、蔓延，有了城市周邊的永久基本農田劃定，等于將城市的不合理發(fā)展邊界控制住，引導城市通過(guò)合理規劃，跳出邊界，發(fā)展組團式、衛星城等形式的城市格局。

中國國土資源經(jīng)濟研究院副研究員曹端海說(shuō)，近些年來(lái)，國土資源部對粗放用地問(wèn)題高度關(guān)注，開(kāi)展了一系列的執法檢查、土地督察等，同時(shí)聯(lián)合其他部委，嚴厲查處違反土地管理規定的行為，有效控制了城市“攤大餅”的現象。劃定永久基本農田后，對城市無(wú)序擴張約束更為剛性，是一種“治本”之策。當然，勢必會(huì )減少城市新增建設用地的供應，城市用地擴張的空間、方向都會(huì )受到限制，但會(huì )提高城市土地利用率，增加土地的有效供給，提高盤(pán)活閑置、低效用地的積極性。

城市告別“攤大餅”式擴張

中國歷來(lái)重視耕地保護工作，十八大以來(lái)，劃定永久基本農田被多次提及。2015年、2016年連續兩年的中央1號文件和《政府工作報告》明確要求，全面劃定永久基本農田并實(shí)行特殊保護，2017年中央1號文件和4號文件，再次強調“全面落實(shí)永久基本農田特殊保護政策措施，嚴格永久基本農田劃定和保護”。

從國土部獲悉，截至2017年6月底，全國有劃定任務(wù)的2887個(gè)縣級行政區實(shí)際劃定永久基本農田15.5億畝。以縣級行政區為單位的劃定成果100%通過(guò)省級驗收，成果數據庫100%通過(guò)質(zhì)檢復核，劃定工作成果已廣泛應用。據不完全統計，全國共簽訂608萬(wàn)份責任書(shū)，設立27萬(wàn)個(gè)標志牌。

國土部副部長(cháng)曹衛星在前述發(fā)布會(huì )上說(shuō)，全國實(shí)際劃定保護面積15.5億畝的數字，超過(guò)《全國土地利用總體規劃綱要(2006—2020年)調整方案》確定的15.46億畝保護任務(wù)目標。

國土部公布的最新數據顯示，從縣級以上城市周邊看，共劃定9740萬(wàn)畝，其中新劃入3135萬(wàn)畝，城市周邊平均保護比例由45%上升到60%，做到了優(yōu)質(zhì)耕地應劃盡劃。

國土資源部耕地保護司副司長(cháng)劉明松說(shuō)，在城市周邊形成廊道式、圍圈式等形式的綠色隔離帶，加上耕地紅線(xiàn)、城市實(shí)體邊界，共同構成城市空間布局。

曹衛星表示，劃定后永久基本農田較劃定前布局更優(yōu)化、質(zhì)量有提升，成為城市開(kāi)發(fā)實(shí)體邊界，優(yōu)化了城鄉空間格局。通過(guò)優(yōu)先確定永久基本農田布局，把城市周邊圍住、把公路沿線(xiàn)包住，防止城市無(wú)序擴張和蔓延，形成節約資源和保護環(huán)境的空間格局。

至于被限制的城市邊界會(huì )不會(huì )影響城市化進(jìn)程，劉明松認為答案是否定的。他說(shuō)，首先城市發(fā)展是要經(jīng)過(guò)合理論證，有些單點(diǎn)式向外擴展的城市建設是不對的。新型城鎮化的發(fā)展要求跳出城鎮現有邊界來(lái)發(fā)展，組團式的城市才是未來(lái)城鎮發(fā)展的良好方向。永久基本農田的劃定為城市提供了一個(gè)邊界，防止其慢性、無(wú)序攤大餅，從而起到隔離、保護、生態(tài)的多重作用。“我國相當一部分城市土地還有較大的節約集約利用潛力，并且房地產(chǎn)庫存仍在一個(gè)較高的水平，且在有條件的地方，通過(guò)撤村并點(diǎn)可以發(fā)展小城鎮。”曹端海也認為永久基本農田雖然會(huì )對城市起到約束作用，但不會(huì )阻礙城市化的進(jìn)程。不過(guò)，城市邊界的劃定可能會(huì )增加部分地區的城市化成本，對城市規劃水平提出了更高的要求。

國土部副部長(cháng)曹衛星透露，城市周邊的耕地是劃定永久基本農田的難點(diǎn)。本次的劃定工作從全國106個(gè)重點(diǎn)城市周邊的優(yōu)質(zhì)耕地入手，先劃定下來(lái)，再根據重點(diǎn)城市到其他的城市，到城鎮。在城市周?chē)鷦澏ㄓ谰没巨r田，可以發(fā)揮耕地在優(yōu)化空間布局、控制污染等多種功能，阻止城市的無(wú)序擴張和蔓延，倒逼節約集約利用土地。

永久基本農田絕不能隨意侵占

從國土部了解到，永久基本農田在劃定的過(guò)程中，地方政府的態(tài)度經(jīng)歷了從“不讓劃”、“不敢劃”、“不愿劃”到“主動(dòng)劃”、“真心劃”、“規范劃”的轉變。后來(lái)，相關(guān)單位逐級簽訂了責任書(shū)，把保護責任落實(shí)到地方各級政府、村組、農戶(hù)。由此可見(jiàn)，9月20日國土部發(fā)布的永久基本農田成果來(lái)之不易。“永久基本農田要不折不扣地落實(shí)好管控性保護，嚴格規劃調整完善，將永久基本農田劃定成果全部納入土地利用總體規劃調整方案，保證劃定成果的穩定性和權威性。”劉明松在前述發(fā)布會(huì )上說(shuō)。

永久基本農田的劃定是國土部和農業(yè)部共同完成的。今年4月份，國務(wù)院專(zhuān)門(mén)發(fā)布了關(guān)于建立糧食生產(chǎn)功能區和重要農產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(簡(jiǎn)稱(chēng)“兩區”)的指導意見(jiàn)，對于建立“兩區”進(jìn)行了總體部署。建立“兩區”被認為是永久基本農田劃定以后，中央保障國家糧食安全所采取的又一重大決策部署。

按照國務(wù)院的任務(wù)劃定，要求用3年時(shí)間劃定糧食功能區9億畝，糧食重點(diǎn)是稻、麥、玉米、大豆四大糧食作物;劃定重要農產(chǎn)品生產(chǎn)保護區2.38億畝，重要農產(chǎn)品是棉、油菜、糖料蔗和天然橡膠林。

農業(yè)部耕地質(zhì)量監測保護中心副主任謝建華認為，保數量是劃定“兩區”的首要任務(wù)。事實(shí)上，這一點(diǎn)和永久基本農田的劃定一致，都是將耕地的保護范圍限定在一定數量之內。謝建華說(shuō)，劃定永久基本農田是重要的一個(gè)方面，保護提升永久基本農田的質(zhì)量也是另一個(gè)重要方面。

由于“新出生”的永久性基本農田承擔著(zhù)耕地保護、糧食安全等任務(wù)，還具有城市規劃、環(huán)境建設等特殊性作用，似乎天生應該享受特殊的保護待遇。

中國國土資源經(jīng)濟研究院副研究員曹端海說(shuō)，長(cháng)期以來(lái)，我國采取耕地占補平衡制度，強調面積總量的動(dòng)態(tài)平衡。這種方式的優(yōu)點(diǎn)在于比較靈活，一定程度上保護了耕地，對城市用地的限制性較小、彈性較大，在一定程度上符合以經(jīng)濟建設為中心的基本國情，但顯然是不可持續的。

“一個(gè)突出的問(wèn)題就是占優(yōu)補劣。當前，我國經(jīng)濟積累總量已經(jīng)達到一定水平，有關(guān)政策也理當作出相應調整。”曹端海認為，在城市周邊劃定永久基本農田，改變以前只注重“量”的保護，強調耕地保護的空間位置，對耕地的“質(zhì)”和“量”實(shí)行雙重保護，這也是生態(tài)文明建設的要求。

劉明松表示，國土部將完善特殊的保護政策，強調永久基本農田一經(jīng)劃定，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或改變用途，確保已經(jīng)劃定的永久基本農田絕不能隨意占用。強化土地執法監察，實(shí)行全天候監測，及時(shí)發(fā)現、制止和查處違法亂占耕地，特別是永久基本農田的行為。

今年1月，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強耕地保護和改進(jìn)占補平衡的意見(jiàn)》已經(jīng)做出要求，永久基本農田一經(jīng)劃定，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或改變用途。嚴禁通過(guò)擅自調整鄉村土地利用總體規劃，規避占用永久基本農田的審批。

從國土部了解到，嚴禁占用永久基本農田的規定只有一種意外，即重大建設項目。而對于重大建設項目的范圍、占地程序等問(wèn)題，國土部正在研究確認標準。但一個(gè)原則是，在保證重大項目進(jìn)行的同時(shí)，盡可能少占，或者不占永久基本農田。

山合水易點(diǎn)評：

在城市的攤大餅時(shí)代，對土地和城市空間的瘋狂擴張帶來(lái)了千城一面的罕見(jiàn)景象，成為了世界城市化進(jìn)程中的一個(gè)敗筆。千城一面不僅僅影響了市民的生活質(zhì)量，也影響了游客的旅游體驗。未來(lái)，隨著(zhù)城市告別攤大餅時(shí)代，城市建設者也將會(huì )更加尊重和珍惜現有的存量資源，同時(shí)，也將不會(huì )再以擴張的心態(tài)來(lái)搞城市建設，而是會(huì )把更多精力放在存量經(jīng)營(yíng)上，這對于城市的集約化發(fā)展有著(zhù)非常重要的意義，因此，未來(lái)中國的城市旅游也將迎來(lái)一個(gè)高品質(zhì)的時(shí)代，人們行走在城市里，能夠更多感受到城市的精致之美、集約之美。