財政部日前發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強政府和社會(huì )資本合作(PPP)示范項目規范管理的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》)，對核查存在問(wèn)題的173個(gè)PPP示范項目分類(lèi)進(jìn)行處置，其中包括12個(gè)文旅項目，而操作不規范、項目難落地成為文旅PPP項目遭遇審查風(fēng)暴的主要原因。

12個(gè)文旅PPP項目被處置

根據財政部《通知》內容顯示，PPP示范項目在引導規范運作、帶動(dòng)區域發(fā)展、推動(dòng)行業(yè)破冰、推廣經(jīng)驗模式等方面發(fā)揮了積極作用，但從近期核查情況看，部分示范項目存在進(jìn)展緩慢、執行走樣等問(wèn)題。

因此，財政部對核查存在問(wèn)題的173個(gè)示范項目分類(lèi)進(jìn)行了處置，其中包括調出示范項目名單，并清退出全國PPP綜合信息平臺項目庫的項目30個(gè)，涉及文化項目2個(gè);調出示范項目名單，保留在項目庫，繼續采用PPP模式實(shí)施的項目54個(gè)，涉及文化、旅游項目6個(gè);運作模式不規范、采購程序不嚴謹、簽約主體存在瑕疵限期6月底前完成整改的項目89個(gè)，涉及文化項目4個(gè)。

對于被處置的項目，財政部表示，地方各級財政部門(mén)要會(huì )同有關(guān)部門(mén)妥善做好退庫項目后續處置工作，對于尚未啟動(dòng)采購程序的項目，調整完善后擬再次采用PPP模式實(shí)施的，應當充分做好前期論證，按規定辦理入庫手續;無(wú)法繼續采用PPP模式實(shí)施的，應當終止實(shí)施或采取其他合規方式繼續推進(jìn)。對于已進(jìn)入采購程序或已落地實(shí)施的項目，應當針對核查發(fā)現的問(wèn)題進(jìn)行整改，做到合法合規;終止實(shí)施的，應當依據法律法規和合同約定，通過(guò)友好協(xié)商或法律救濟途徑妥善解決，切實(shí)維護各方合法權益。

尚未落地及運作不規范成主因

根據財政部公布的信息，被處置的文旅項目多是因項目尚未落地以及存在運作不規范等問(wèn)題。

如被調出示范項目名單，但仍保留在項目庫中的江西余江縣雕刻創(chuàng )意文化小鎮，該項目總投資在106933萬(wàn)元。根據公開(kāi)資料顯示，余江縣雕刻創(chuàng )意文化小鎮為2016年江西省第三批PPP項目中的一個(gè)，由余江縣政府和北京光合文創(chuàng )集團共同打造，占地1770余畝，集文化旅游、產(chǎn)業(yè)服務(wù)、休閑度假、當地人居為一體，志在形成國際影響力的特色匠人文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)項目，但根據財政部公布的名單，該項目至今尚未實(shí)現落地。

而總投資在850000萬(wàn)元的河南省洛陽(yáng)古城保護與整治PPP項目則因運作不規范、未按規定開(kāi)展財政承受能力論證而被要求限期整改，否則將會(huì )有被調出示范項目名單或清退出項目庫的風(fēng)險。

對于旅游PPP項目遭遇的落地難、運營(yíng)不規范等現狀，北京第二外國語(yǔ)學(xué)院教授、旅游PPP財務(wù)專(zhuān)家李偉在接受記者采訪(fǎng)時(shí)表示，由于旅游PPP項目具有持續運營(yíng)和持續回報的特性，并不是所有的項目都適合PPP模式，對于政府和社會(huì )資本方來(lái)說(shuō)，認清這一點(diǎn)至關(guān)重要，因此在最初選擇項目上需要認真篩選。

“PPP是政府和社會(huì )資本的合租模式，對于政府來(lái)說(shuō)需要項目具有一定的社會(huì )公益定，而企業(yè)的最終目的是為了盈利，單純追求公益性質(zhì)或者完全商業(yè)化運作模式的項目都不適合PPP，尋找到既有公共性質(zhì)又能夠商業(yè)化運作的項目，是決定政府和企業(yè)的合作項目能否順利進(jìn)行的首要前提條件”李偉這樣講到。

做好項目前期規劃至關(guān)重要

在李偉看來(lái)，旅游PPP難落地的一個(gè)重要原因在于政府對于自身的承受能力預估不足，他表示，現階段，國家已經(jīng)對地方政府操作PPP項目畫(huà)出紅線(xiàn)了，要求地方政府每年度全部的PPP項目資金不能超過(guò)公共預算總額的10%。

而現實(shí)中遇到的情況是，財政越緊張的地方政府對于PPP模式的熱情越高漲，但對于政府來(lái)說(shuō)，不論是資金投入還是補貼，都會(huì )是一個(gè)長(cháng)期的負擔，這個(gè)負擔對于一個(gè)項目來(lái)說(shuō)可能不明顯，項目一旦過(guò)多，就會(huì )造成地方政府的財政壓力，也會(huì )大大提升超過(guò)公共預算總額的10%的風(fēng)險。

因此，對于地方政府來(lái)說(shuō)，對于PPP的規劃不應該單純從該項目本身出發(fā)來(lái)進(jìn)行預測，而是應該從當地總的PPP項目支付額來(lái)進(jìn)行規劃，判斷是否會(huì )超出承受比能力。

此外，李偉還建議，鑒于旅游PPP相較于一般的PPP而言，需要長(cháng)遠的運營(yíng)，因此政府應該選擇有更有運營(yíng)能力的社會(huì )資本來(lái)合作。同時(shí)，在旅游PPP項目中應該充分發(fā)揮專(zhuān)家和咨詢(xún)機構的作用，充分發(fā)揮旅游行業(yè)專(zhuān)家、財政專(zhuān)家、法律專(zhuān)家以及專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機構的協(xié)同作用，來(lái)判斷項目的可行性、社會(huì )資本的運營(yíng)能力等，形成合力讓旅游PPP項目更加健康有序的發(fā)展。

未來(lái)文旅PPP監管將會(huì )更趨嚴格

為更好鼓勵PPP模式改善旅游公共服務(wù)供給，不久前，文化和旅游部、財政部于聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會(huì )資本合作模式的指導意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)，首次對旅游PPP模式的發(fā)展提出了規范。

《意見(jiàn)》明確旅游PPP九大重點(diǎn)領(lǐng)域，并要求要嚴格執行財政PPP工作制度，做到嚴格篩選項目、確保公平競爭、合理分擔風(fēng)險、保障合理回報、嚴格債務(wù)管理、強化信息公開(kāi)、加強績(jì)效考核等，同時(shí)，還加強政策保障力度。

李偉認為，對于PPP項目的監管，從大趨勢來(lái)說(shuō)一定會(huì )越來(lái)越嚴格，具體到旅游PPP同樣如此，這樣的嚴格主要體現在會(huì )更加透明、合規以及專(zhuān)業(yè)。

首先，未來(lái)國家要求PPP項目披露的信息會(huì )更加全面，比如政府的承受能力、社會(huì )資本現狀究竟如何，采購的過(guò)程以及合同的談判具體是怎樣的，讓PPP項目更好的接受社會(huì )大眾的監督。其次，在PPP項目運營(yíng)會(huì )更加堅持過(guò)程導向，項目的落地以及后續的監督、過(guò)程的監管也會(huì )更加嚴格。

“還有一點(diǎn)，未來(lái)在旅游PPP的審核中會(huì )更多動(dòng)用專(zhuān)家的力量，比如目前財政部、發(fā)改委都有自己的評級專(zhuān)家，未來(lái)文化和旅游部會(huì )不會(huì )也會(huì )建立相應的產(chǎn)業(yè)專(zhuān)家來(lái)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)的項目評估，都是有可能的。”李偉如是說(shuō)。