由于涉及的管理部門(mén)多、內容極具敏感性、社會(huì )關(guān)注度高、牽涉面寬、問(wèn)題復雜、基礎研究薄弱難以說(shuō)清等原因，旅游規劃、旅游功能區、旅游景區管理等，是旅游法的熱點(diǎn)焦點(diǎn)，筆者提出以下思考和建議。

　　一、對旅游功能區存在理解誤區，旅游功能區有獨立存在價(jià)值，而且也不會(huì )引發(fā)不可協(xié)調的新矛盾。

　　隨著(zhù)主體功能區理念逐步深入人心，隨著(zhù)產(chǎn)業(yè)集聚化和特色經(jīng)濟板塊化發(fā)展趨勢不斷增強，以旅游為主導功能、通過(guò)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)區域經(jīng)濟發(fā)展的旅游功能區規劃，實(shí)質(zhì)是區域綜合規劃，獨立在城鄉規劃和風(fēng)景名勝區規劃之外。對于旅游功能區，存在一些認識上的誤區需要厘清。

　　一是認為旅游功能區不具有獨立存在的價(jià)值，可以納入城鄉規劃統籌安排，這是一個(gè)誤區。旅游功能區的設置不是簡(jiǎn)單模仿國家功能區規劃、生態(tài)功能區規劃、海洋功能區規劃等，而是旅游產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的大趨勢背景下的實(shí)踐探索和立法總結。成都市旅游功能區規劃的成功實(shí)踐表明，旅游功能區規劃實(shí)質(zhì)上是以旅游為主導產(chǎn)業(yè)、主打品牌的綜合性區域規劃，這類(lèi)區域有很強的綜合性、系統性、市場(chǎng)性、專(zhuān)業(yè)性，兼具空間規劃、產(chǎn)業(yè)規劃、專(zhuān)項規劃、國民經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃、資源規劃、環(huán)境規劃等多種規劃特性。我在16年主持不同類(lèi)型規劃的實(shí)踐中，特別是我們對河南云臺山景區跟蹤10年規劃，深切感受到，盡管城鄉規劃對于旅游功能區發(fā)展有相應內容，但是旅游功能區的獨特要求是城鄉規劃所不具有的。旅游規劃以市場(chǎng)為導向，以資源整合和創(chuàng )意打造為手段，以構建核心吸引物為內容，不僅實(shí)現了旅游系統自身的獨立構建，更突顯一種獨特的引領(lǐng)價(jià)值，這種價(jià)值體現在通過(guò)提出發(fā)展要求，再將需求落實(shí)到城鄉規劃和土地利用規劃中謀求資源配置和統籌落地，從而推動(dòng)區域旅游的整體協(xié)調發(fā)展。事實(shí)上，現在我們在主持旅游區規劃時(shí)，往往與風(fēng)景名勝區規劃、城鄉建設規劃、園林景觀(guān)設計、建筑設計等不同隊伍同時(shí)開(kāi)展一個(gè)旅游區的綜合規劃，而旅游規劃是提出需求、設計產(chǎn)品和優(yōu)化服務(wù)的整合性規劃。在實(shí)際管理中，旅游規劃作為城市規劃、土地利用規劃的下位規劃，對資源、生態(tài)、文化、經(jīng)濟、空間層次等方面的設計必須符合那些規劃的要求，從而約束了旅游規劃的市場(chǎng)性和創(chuàng )意性，在指導建設時(shí)并不能完全適應產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際需求。

　　二是認為旅游功能區范圍難以劃定，小到一個(gè)單位，大到一個(gè)省、市，都可以認為是功能區。我認為，旅游功能區并不是一個(gè)泛泛而談的區域范圍，不以地理界線(xiàn)或者行政區劃為依據，而是以旅游為主導功能，以旅游景區、旅游度假區、旅游生態(tài)區、旅游文化區、旅游主題公園、旅游特色街區、特色旅游村、特色旅游鎮等為載體，劃定明確功能邊界的區域，是在自然和人文資源基礎上加上系統性的旅游產(chǎn)業(yè)要素服務(wù)設施和功能，所構成的空間或區域現象，不僅滿(mǎn)足各類(lèi)旅游活動(dòng)和服務(wù)保障方面的需求，而且成為當地經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的組成部分。編制不同類(lèi)型的旅游功能區規劃是當地經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展總體規劃和旅游發(fā)展規劃必不可少的補充。成都市的旅游功能區規劃已經(jīng)進(jìn)行了很好的實(shí)踐探索，從戰略規劃的高度審視和統籌區域發(fā)展，既突出旅游發(fā)展規劃的內容，又涵蓋區域的城鄉規劃、土地利用規劃、產(chǎn)業(yè)建設規劃、生態(tài)建設規劃內容，建立起以旅游業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)的城鄉空間布局和土地利用方式，使區域經(jīng)濟中心、城鎮體系、產(chǎn)業(yè)聚集區和基礎設施等都圍繞旅游業(yè)發(fā)展進(jìn)行功能布局和生產(chǎn)要素配套，為推動(dòng)區域發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

　　三是認為旅游功能區的劃定可能會(huì )產(chǎn)生一些新矛盾，與城鄉規劃法和風(fēng)景名勝區條例發(fā)生沖突。其實(shí)，這種理解有誤區，旅游功能區規劃完全可以不必像城鄉規劃和土地利用規劃一樣形成剛性的空間約束。城鄉規劃的空間布局在其承載力內更注重需要落地的各類(lèi)有形資源整合與開(kāi)發(fā)建設及功能配套，而旅游功能區規劃突出區劃內的資源稟賦，在生態(tài)、文化、形象甚至制度設計等無(wú)形資源上突破空間限制，同時(shí)，根據旅游用地在空間上是不連續的特點(diǎn)，將那些彼此受益的活動(dòng)集中起來(lái)進(jìn)行規劃，為旅游功能服務(wù)，相關(guān)功能可以疊加。旅游功能區規劃可以根據需要在城市規劃的空間布局內疊加旅游功能，比如整體形象設計和銜接性服務(wù)配套、整體經(jīng)營(yíng)環(huán)境和支持性制度安排等，并不影響規劃空間內既有功能的發(fā)揮，還可以通過(guò)增加和完善旅游功能提升城市規劃的整體服務(wù)水平。實(shí)際建設過(guò)程中，經(jīng)常出現城鄉規劃單位、風(fēng)景名勝區單位、文物保護單位和旅游規劃單位四位一體，共同謀劃，每種規劃各有分工，各具特色，旅游功能區規劃則強調以旅游為主體功能，從空間上區分保護區(景區)、度假區、旅游社區、配套產(chǎn)業(yè)區、生態(tài)區等，成為區域發(fā)展規劃的有機組成部分和提檔升級的拉動(dòng)力量。

　　二、關(guān)于旅游規劃的獨立性、特殊性仍需要深化認識，在旅游法中需要進(jìn)一步完善旅游規劃體系和管理體系。

　　目前的旅游法把旅游規劃和旅游促進(jìn)作為一章，旅游規劃的內容基本上僅規定了旅游發(fā)展規劃，包括旅游發(fā)展規劃的編制主體、內容、與相關(guān)規劃的銜接、對資源保護的要求和評價(jià)等內容。然而，旅游規劃的目的是為了解決當前旅游資源保護和利用混亂的問(wèn)題，由于對象資源的豐富性，僅靠旅游發(fā)展規劃提需求，顯然無(wú)法解決這個(gè)問(wèn)題，也遠遠不能適應當前旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，因此亟需建立一個(gè)完整的兼具功能多重性、類(lèi)型多樣性、立法系統性的旅游規劃體系。

　　一是提升對旅游規劃獨特性的認識。旅游規劃具有獨特性，是一種獨立的、其他規劃類(lèi)型無(wú)法取代的，也不是其他規劃類(lèi)型的一個(gè)子類(lèi)。旅游規劃有很強的綜合性、系統性、市場(chǎng)性、專(zhuān)業(yè)性，兼具空間規劃、產(chǎn)業(yè)規劃、專(zhuān)項規劃、國民經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃、資源規劃、環(huán)境規劃等多種規劃特性。而且，旅游規劃有跨地域性和跨專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域性。旅游規劃要同時(shí)規劃客源地、目的地和中間媒介等系統;旅游規劃橫跨不同專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域，是城市規劃、園林景觀(guān)規劃等某個(gè)規劃領(lǐng)域下無(wú)法涵蓋的，也不是一個(gè)單純的產(chǎn)業(yè)規劃，因此必須作為一種獨立的綜合性專(zhuān)業(yè)規劃。旅游規劃已經(jīng)成為一種以系統整合、創(chuàng )造吸引、完善配套服務(wù)為核心內容的新型規劃類(lèi)型，使得旅游規劃不同于其他規劃而自成一特殊門(mén)類(lèi)。

　　二是在旅游法中完善旅游規劃體系。旅游規劃有很強的綜合性和空間性，具備空間規劃、產(chǎn)業(yè)規劃、專(zhuān)項規劃、國民經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃、資源規劃、環(huán)境規劃等多種規劃特性。除了對旅游發(fā)展規劃的編制主體、內容、與相關(guān)規劃的銜接、對資源保護的要求和評價(jià)等內容需要加以明確之外，更重要的是構建能夠對區域空間進(jìn)行控制和管理的旅游規劃體系，全面涵蓋空間規劃、產(chǎn)業(yè)規劃、項目規劃、產(chǎn)品規劃、服務(wù)規劃、市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)規劃、人才建設規劃等方面的內容。同時(shí)，還應督促編制各類(lèi)控制性和修建性詳細規劃。

　　三是完善旅游規劃編制和實(shí)施的管理體系。旅游規劃本身已經(jīng)形成一個(gè)新興的行業(yè)，形成了龐大的行業(yè)隊伍，需要建立一套完整的制度體系，通過(guò)立法對旅游規劃單位和旅游規劃人才等主導旅游規劃行業(yè)發(fā)展的核心力量加以管理和約束，探索將旅游規劃設計資質(zhì)單位的資質(zhì)認定與管理，以及旅游規劃人員資質(zhì)認定與管理納入到法規當中，從而保障旅游規劃實(shí)踐的指導性。借鑒城鄉規劃管理經(jīng)驗，旅游規劃也應當實(shí)施完善的監督管理機制，保障旅游規劃的執行。重點(diǎn)是：形成針對旅游業(yè)發(fā)展和旅游規律的評價(jià)體系，通過(guò)立法加以完善。建立第三方見(jiàn)證檢測監理制度和專(zhuān)家評價(jià)驗收制度、旅游規劃實(shí)施情況實(shí)行年報告制度、旅游規劃公眾參與制度、旅游規劃委員會(huì )制度、規劃實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監督機制等。

　　三、關(guān)于旅游景區管理制度的爭議存在誤解，設立開(kāi)放經(jīng)營(yíng)條件有必要而且有基礎，門(mén)票規范管理更顯迫切。

　　旅游經(jīng)營(yíng)一章涉及的景區管理制度主要是兩項：一是景區開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)應具備一定的條件，并經(jīng)主管部門(mén)批準;二是景區門(mén)票制度，主要包括景區經(jīng)批準才可有償收取門(mén)票;公益性景區實(shí)行政府定價(jià)或指導價(jià);其他景區實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)，但需備案。這兩個(gè)問(wèn)題直接關(guān)系到大眾利益，是社會(huì )關(guān)注熱點(diǎn)，同時(shí)也直接涉及相關(guān)部門(mén)，一直是旅游法爭議的焦點(diǎn)。

　　對此，筆者建議：

　　一是設立景區開(kāi)放經(jīng)營(yíng)條件有必要，而且有現實(shí)基礎和可行性，但設立時(shí)需要區別經(jīng)營(yíng)性景區和非經(jīng)營(yíng)性景區，考慮分類(lèi)分級進(jìn)行管理。

　　首先，現有的風(fēng)景名勝區、國家森林公園等的設立條件，主要是針對資源保護進(jìn)行的設立條件，質(zhì)量和安全檢查部門(mén)有安全方面的管理，但這些管理不能取代面向游客，以保障安全游覽為目標、專(zhuān)業(yè)化和系統性很強的管理。正是由于景區的性質(zhì)、類(lèi)型差異較大，管理主體不同，對其開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)、審批條件和保護、利用要求有很大區別，就更需要設立相關(guān)條件。其次，設立景區開(kāi)放經(jīng)營(yíng)條件是可行的。景區質(zhì)量等級評定標準，已經(jīng)為設立相關(guān)條件奠定了很好的技術(shù)基礎和實(shí)踐基礎。再次，設立條件時(shí)需要區別經(jīng)營(yíng)性景區和非經(jīng)營(yíng)性景區，對不同類(lèi)型景區進(jìn)行分類(lèi)分級管理。開(kāi)放條件主要針對經(jīng)營(yíng)性景區，非經(jīng)營(yíng)性的則宜不作為一般經(jīng)營(yíng)者管理。為此，需要對以下問(wèn)題進(jìn)行深入研究和明確，例如：提煉出旅游配套服務(wù)和輔助設施、安全設施和條件到底有哪些，現在存在哪些漏洞，明確行政許可制度需要審核的具體內容，提出共同具備的基本條件和服務(wù)規范要求，并明確相關(guān)規定和主管部門(mén)，規定具體程序，這樣才具有操作性。

　　二是通過(guò)立法規范景區門(mén)票和收費，體現兼顧企業(yè)經(jīng)營(yíng)、資源保護、社會(huì )責任、旅游者和居民的利益。

　　景區門(mén)票偏高的問(wèn)題社會(huì )反應強烈，希望旅游法能有所突破。規范景區門(mén)票和收費是人民群眾的期待，旅游法應該有所涉及。普遍認為，我國的景區門(mén)票過(guò)高，在我國，多數景區依托國有或集體資源設立，屬于準公共產(chǎn)品，理應體現公益性，讓人民群眾游得起、玩得起。規范門(mén)票和收費已經(jīng)形成了共識，但問(wèn)題是，如何統籌好各種利益關(guān)系，在立法中明確?

　　迫切需要統一認識的主要有：一是現在不少景區宣稱(chēng)，提高門(mén)票是為了保護資源和控制流量。這顯然不是唯一或者最佳手段，應該探索其他更好的方法取代這種模式，例如旅游法中明確景區容量控制，并鼓勵對景區進(jìn)行分時(shí)流量調控等等。二是深入研究，采取何種門(mén)票管理制度才能體現公益性景區的公益性，使旅游者能真正實(shí)現"平等享用旅游資源"的權利。三是，景區的門(mén)票管理，必須要分類(lèi)管理，公益性景區實(shí)行政府定價(jià)或指導價(jià);其他景區實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)，但需備案，必須將進(jìn)行合理定價(jià)，納入開(kāi)放條件之一。

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