本文分析了美國、法國、日本3國政府公共財政對農業(yè)投資的政策方向及投資方式，指出各國的投資目標具有演變性、投資項目具有公益性及投資功能上具有導向性等特點(diǎn)，對中國在加強農業(yè)投資立法、規范投資行為、保持財政投資的總量增長(cháng)、提高投資的效益等方面均有一定的借鑒作用。

　　農業(yè)是一國經(jīng)濟體系中的基礎性產(chǎn)業(yè)，是關(guān)系國計民生的支柱產(chǎn)業(yè)，但與工業(yè)相比，農業(yè)屬于弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)，受自然條件的影響較大，而且生產(chǎn)周期較長(cháng)、收益較少。無(wú)論是在發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，政府公共財政對農業(yè)的投資都是必要的，這樣能夠對農業(yè)起到保護作用。在發(fā)達國家，政府財政對農業(yè)的投資是保障農業(yè)的基礎性地位、保證糧食安全的重要途徑。研究和把握發(fā)達國家政府公共財政對農業(yè)投資的政策變化及投資方式，對于提高中國政府對農業(yè)投資的效益、減少投資中資源浪費、推動(dòng)農業(yè)可持續發(fā)展具有重要的借鑒意義。

　　一、美國、法國、日本3國政府財政對農業(yè)投資的狀況

　　(一)美國

　　美國農業(yè)現代化發(fā)展得比較早，研究美國政府公共財政對農業(yè)投資政策及方式有重要的意義。美國自建國以來(lái)，一直有著(zhù)重農的傳統，這種重農的傳統一直伴隨著(zhù)美國農業(yè)現代化的整個(gè)過(guò)程，在其不同的歷史發(fā)展階段，公共財政對農業(yè)投資的政策與方式也明顯不同。

　　第一階段從美國獨立到南北戰爭時(shí)期(1776—1865)為第一個(gè)歷史階段。在這近百年的發(fā)展過(guò)程中，美國農業(yè)仍處于不發(fā)達階段，勞動(dòng)方式仍然是以畜力及手工勞動(dòng)為主。在這一時(shí)期，政府公共財政的投資方向主要是改善農業(yè)生產(chǎn)環(huán)境。政府通過(guò)出售公有土地和支持交通運輸基礎設施的建設來(lái)實(shí)現農業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的改觀(guān)。政府以較低的價(jià)格出售土地，使得大多數農民能夠承受這樣的價(jià)格，低廉的價(jià)格刺激了美國大農場(chǎng)經(jīng)營(yíng)方式的出現。同時(shí)，政府通過(guò)出售土地所獲得的收益支持交通運輸事業(yè)的發(fā)展，除了直接投資興修鐵路及公路之外，鐵路公司及公路公司還發(fā)行股票和債券，農場(chǎng)主紛紛購買(mǎi)，在全國興起了一股興修鐵路、公路和運河的高潮，為美國農業(yè)大規模種植園經(jīng)營(yíng)創(chuàng )造了良好的條件。

　　第二階段是從南北戰爭之后到20世紀30年代。這一時(shí)期是美國農業(yè)高速發(fā)展的時(shí)代，這個(gè)歷史階段政府公共財政對農業(yè)的投資主要有2個(gè)方面：①投資農業(yè)基礎設施建設。美國的農業(yè)灌溉系統通常是由各州政府及私人建設公司主辦，但是資金來(lái)源主要是政府設立的灌溉基金及向農場(chǎng)主收取的水費，灌溉基金是聯(lián)邦政府的公共財政資金根據相關(guān)法律按比例分攤給各州使用。1888年國會(huì )頒布《農業(yè)灌溉法令》，該法令規定，公共財政對灌溉設施投資的資金來(lái)源于聯(lián)邦政府的灌溉基金，聯(lián)邦政府每年拿出一定數額的共有土地進(jìn)行拍賣(mài)，拍賣(mài)所得全部用于灌溉基金。由于有了穩定的灌溉資金的支持，美國的農業(yè)灌溉設施發(fā)展極快，從1865年之后，新開(kāi)墾的農田比南北戰爭之前約增長(cháng)了1/3，大型水利工程的建設有效地促進(jìn)了美國農業(yè)的發(fā)展。②進(jìn)行農業(yè)教育、科研服務(wù)及推廣。美國國會(huì )于1890年通過(guò)了《農業(yè)科技推廣法案》，授權聯(lián)邦政府通過(guò)公共財政支持各州創(chuàng )辦一所農學(xué)院，或者是在州立大學(xué)設立一個(gè)農業(yè)機械系。聯(lián)邦政府還通過(guò)公共財政向各州撥款建立農業(yè)實(shí)驗室，支持從事與農業(yè)相關(guān)的科學(xué)研究活動(dòng)，鼓勵各農學(xué)院積極開(kāi)展農業(yè)科技推廣活動(dòng)，從1914年起，各縣開(kāi)始設立農業(yè)推廣組織，同時(shí)也鼓勵大農場(chǎng)主或者是農業(yè)企業(yè)為從事農業(yè)科研、推廣活動(dòng)的科研院校、實(shí)驗室提供幫助或支持。

　　第三階段 20世紀30年代至今可以視為第三階段。20世紀30年代那場(chǎng)席卷世界的經(jīng)濟危機之后，美國的農業(yè)發(fā)展面臨著(zhù)嚴重的產(chǎn)能過(guò)剩。羅斯福新政后，美國的農業(yè)財政政策也發(fā)生了變化，此時(shí)公共財政對農業(yè)的投資主要體現在：①解決農產(chǎn)品的過(guò)剩問(wèn)題。主要有以下措施：一是，限制農作物的種植面積，積極開(kāi)拓農業(yè)生態(tài)保護，對于不種植農作物的土地實(shí)施退耕還草還林;二是，國家通過(guò)直接購買(mǎi)農產(chǎn)品加大農產(chǎn)品的戰略?xún)?，保證農民的利益;三是，采取積極措施，擴大農產(chǎn)品的出口，尤其是對歐洲的出口;四是，開(kāi)拓農產(chǎn)品的用途，擴大農產(chǎn)品作為工業(yè)原料的應用范圍。這些政策與措施的實(shí)施對美國農業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩起到了一定的作用。②保護土地及自然資源。聯(lián)邦政府投資的項目主要有：支持農業(yè)科研及教育、水土保持、林業(yè)保護等，各州政府的投資集中在農業(yè)科技推廣、水土保持、病蟲(chóng)害的防治等方面。

　　由此可見(jiàn)，美國政府財政對農業(yè)的投資在這3個(gè)階段各有側重，在前2個(gè)階段側重于農業(yè)發(fā)展需要的基礎設施建設，到20世紀30年代之后，著(zhù)重解決農產(chǎn)品過(guò)剩問(wèn)題，投資的重點(diǎn)轉向了控制農業(yè)生產(chǎn)及發(fā)展生態(tài)農業(yè)等方面。美國政府財政投資的導向作用刺激了農業(yè)的發(fā)展，是公共財政投資比較成功的經(jīng)驗樣本。

　　(二)法國

　　法國在1945年之前還是一個(gè)農業(yè)國家，農民人口占到法國總人口的一半，在第二次世界大戰期間法國被德國占領(lǐng)，破壞極其嚴重。第二次世界大戰之后，尤其是60年代之后，法國農業(yè)發(fā)展極為迅速，在60年代中期很快實(shí)現了農業(yè)機械化，到1971年法國已經(jīng)成為世界上主要的農產(chǎn)品出口國之一。法國農業(yè)在戰后的近30年時(shí)間內發(fā)展迅速，其中很大的原因就在于法國實(shí)施了積極的農業(yè)財政政策，加大了公共財政對農業(yè)的投資，大力扶持農業(yè)的發(fā)展包括增加農業(yè)預算、提供無(wú)息貸款、向農民發(fā)放農業(yè)補貼等。

　　法國政府公共財政對農業(yè)的投資主要集中在2個(gè)方面：①農業(yè)及農村基礎設施建設。主要包括灌溉水利工程、土壤肥力改良、農村道路交通建設、農民生活用水用電設施建設等。在水利設施建設和土壤改良方面政府財政的直接投資較大。從1955年開(kāi)始，政府通過(guò)相關(guān)的政策吸引銀行資本、私人公司來(lái)參與投資這2個(gè)項目，由政府擔任統籌管理的職能，取得了良好的效果。②促進(jìn)土地集中和規模經(jīng)營(yíng)。法國在第二次世界大戰之前，小農經(jīng)營(yíng)模式在農業(yè)中占據了主導地位，戰后政府意識到小農經(jīng)營(yíng)模式不再適應現代化農業(yè)發(fā)展，開(kāi)始積極促進(jìn)土地集中、擴大農戶(hù)經(jīng)營(yíng)規模、提高農業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率。法國1957年成立了“法國土地管理與鄉村開(kāi)發(fā)局”，其注冊資金及活動(dòng)經(jīng)費由國家財政全額撥款，其本質(zhì)是一個(gè)土地開(kāi)發(fā)調整公司，但是它不以盈利為目的，在土地開(kāi)發(fā)調整中，主要是收購土地、農場(chǎng)及其地上建筑物，對購進(jìn)的農地、農場(chǎng)進(jìn)行資產(chǎn)評估管理，且在5年之內轉讓這些農地、農場(chǎng)，或對這些農地進(jìn)行改造并自行經(jīng)營(yíng)。這個(gè)機構的成立極大地推動(dòng)了法國土地的集中及大農場(chǎng)經(jīng)營(yíng)模式的出現，推動(dòng)了法國農業(yè)現代化的進(jìn)程。

　　此外，法國政府公共財政的投資范圍還包括推進(jìn)農業(yè)科技教育及農業(yè)技術(shù)培訓推廣、建立農業(yè)合作社、推進(jìn)農業(yè)的專(zhuān)業(yè)化和一體化、改善農業(yè)生態(tài)環(huán)境及農村生活環(huán)境、保證農業(yè)可持續發(fā)展。

　　(三)日本

　　在明治維新之前，日本政府對農業(yè)幾乎是沒(méi)有投資的，甚至采取的是掠奪的財政政策，即對農業(yè)征收高額的稅收，將從農業(yè)中獲得的稅收用于發(fā)展工業(yè)。第二次世界大戰戰之后，日本的政治體制及經(jīng)濟制度發(fā)生了較大的改變。20世紀60年代，工業(yè)發(fā)展帶來(lái)了嚴重污染，農業(yè)發(fā)展嚴重滯后，這時(shí)日本政府已經(jīng)意識到農業(yè)的危機，開(kāi)始重視農業(yè)發(fā)展，因此從1961年到1980年這20年間日本中央政府預算中農業(yè)預算一直呈現較大的增長(cháng)。除了中央政府的財政預算之外，都道府縣、市町村的農業(yè)預算也在不斷加大。

　　日本政府公共財政對農業(yè)投資主要是用于農業(yè)基礎設施建設、農業(yè)技術(shù)開(kāi)發(fā)及農產(chǎn)品流通方面的補貼。其中，對農業(yè)的直接補助金及長(cháng)期性低息貸款、生產(chǎn)補貼、投資農業(yè)企業(yè)補貼占到了很大的比重，這是日本頗具特色的“制度金融”制度。這種制度為農民提供長(cháng)期性的低息貸款，其利率比一般的商業(yè)貸款低約67%，這種貸款在日本農業(yè)現代化中起到了很大的作用。制度金融貸款按照政府干預的力度不同大概可以分為以下3種：①通過(guò)政府擔保的方式，吸收各大銀行資金直接投入農業(yè)，以減少銀行的信貸風(fēng)險。②通過(guò)各級農協(xié)的資金，給農民發(fā)放貸款及各種補貼，農協(xié)中大部分貸款資金來(lái)自于各級政府公共財政的直接撥款，而且農協(xié)在發(fā)放這些貸款的過(guò)程中，政府還提供擔保。③中央政府通過(guò)國家所有的金融機構直接發(fā)放財政資金貸款。日本這種獨特的制度金融措施最大限度地調動(dòng)了銀行、農協(xié)及私人投資農業(yè)的積極性。

　　二、美國、法國、日本3國政府財政對農業(yè)投資的特點(diǎn)

　　1.政府公共財政對農業(yè)投資的目標具有演變性

　　美國、法國、日本3國政府財政對農業(yè)的投資目標是在逐步演變的。在農業(yè)發(fā)展的早期，政府投資主要是促進(jìn)生產(chǎn)環(huán)境的改善，為農業(yè)發(fā)展提供一種基礎性的環(huán)境支持。隨著(zhù)農業(yè)的發(fā)展，政府投資的目標不同于早期，此時(shí)轉向促進(jìn)農業(yè)基礎設施的建設及投資農業(yè)科技、教育活動(dòng)，促進(jìn)農業(yè)的現代化發(fā)展。農業(yè)發(fā)展到一定程度，尤其是實(shí)現了農業(yè)現代化后，政府的投資目標主要是擴大農產(chǎn)品的出口、積極推行農業(yè)生態(tài)保護、促進(jìn)農業(yè)的可持續發(fā)展。美國政府對農業(yè)的投資則是經(jīng)歷了這樣的一個(gè)過(guò)程，最初是改善交通環(huán)境、為農業(yè)發(fā)展提供前提條件，到農業(yè)發(fā)展后，政府開(kāi)始投資農業(yè)基礎設施建設，并積極投入到農業(yè)科技及教育中，再到農業(yè)生產(chǎn)力可以完全滿(mǎn)足本國人民的需要后，政府的投資目標就轉移到擴大出口、控制農業(yè)生產(chǎn)、保持農業(yè)生態(tài)環(huán)境等方面。法國和日本兩國政府對農業(yè)的投資也基本上遵循這樣的過(guò)程。

　　2.政府公共財政投資項目一般具有公益性

　　農業(yè)是投資大、見(jiàn)效慢的產(chǎn)業(yè)，而且農業(yè)相比其他產(chǎn)業(yè)風(fēng)險也大，一般的企業(yè)或者是私人是不愿意投資農業(yè)的，但是政府選擇這種公益化的投資能夠取得較大的社會(huì )效益。從上述3個(gè)發(fā)達國家來(lái)看，政府財政投資主要集中在以下方面：①農業(yè)基礎設施。農業(yè)基礎設施投資大、收益慢，但是關(guān)系到農業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，所需資金一般也比較多，美國、法國、日本對農業(yè)基礎設施的投資基本是由政府財政進(jìn)行全額投入。②農業(yè)科教及技術(shù)推廣服務(wù)。農業(yè)現代化的前提是農業(yè)的科技化，農業(yè)生產(chǎn)雖然對土地依賴(lài)較大，但是現代化農業(yè)對科技的依賴(lài)性也是越來(lái)越強?？v觀(guān)世界農業(yè)現代化國家，政府財政對科技投入都是非常大的。目前發(fā)達國家農業(yè)產(chǎn)值科技的貢獻份額占到80%以上。③農業(yè)生態(tài)環(huán)境。在農業(yè)現代化的過(guò)程中，化肥、農藥的大量施用導致了生態(tài)環(huán)境遭到很大的破壞，影響了農業(yè)的可持續發(fā)展，目前發(fā)達國家通過(guò)大量的財政投資進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護，致力于土壤品質(zhì)提高、土地肥力增強及水土保持等。

　　3.政府財政對農業(yè)投資的功能具有導向性

　　農業(yè)的發(fā)展離不開(kāi)政府的投資，政府投資的目標不是一成不變的，而是隨著(zhù)農業(yè)發(fā)展而改變的。同樣，政府的投資對農民以及其他企業(yè)而言也具有導向性。例如，政府加大農業(yè)出口補貼，更多的企業(yè)就會(huì )從事出口貿易;政府加大生態(tài)農業(yè)的投資，農民就會(huì )選擇發(fā)展生態(tài)農業(yè)。美國、日本等國政府大力投資發(fā)展農業(yè)生態(tài)環(huán)境具有很明顯的導向性，即農民會(huì )更多地施用有機肥、減少施用農藥、積極發(fā)展生態(tài)農業(yè)等。

　　三、主要啟示與借鑒

　　1.加快農業(yè)投資立法，規范政府的投資行為

　　通過(guò)對美國、法國、日本3國分析可知，政府在對農業(yè)投資的方向、方式與目標方面皆是有法可依的。通過(guò)立法可以規范政府的投資行為，防止投資的隨意性。從中國目前的實(shí)際情況看，各級財政對農業(yè)的投資還是比較隨意的，目前的法律規范很少涉及對農業(yè)投資的規范，容易造成投資不穩定，影響農業(yè)的穩定發(fā)展。中國應該盡早制定有關(guān)政府對農業(yè)投資方面的立法規范，確保政府對農業(yè)投資的理性規范。

　　2.保證政府財政投資總量的持續增長(cháng)

　　農業(yè)具有脆弱性、弱質(zhì)性特點(diǎn)，受到氣候的影響比較大，在發(fā)展的過(guò)程中具有一定的不確定性，所以政府在有關(guān)農業(yè)的預算中要能將一些不可預見(jiàn)的因素包括進(jìn)去，這樣才能保證農業(yè)生產(chǎn)的穩定。中國自改革開(kāi)放以來(lái)，政府對農業(yè)的投資決策具有一定的隨意性，而且投資缺乏穩定性。雖然政府財政投資總量具有一定的增長(cháng)，但是增幅不大，偶爾還有回落，從而導致了投資效益的下降。在今后的投資中，應該盡量科學(xué)預測，將一些不穩定、不可預測的因素涵蓋進(jìn)去。

　　3.合理配置資源，提高投資效益

　　長(cháng)期以來(lái)，中國政府財政對農業(yè)的投資存在著(zhù)重支出、重到位、輕管理、輕效益的問(wèn)題?？梢越梃b發(fā)達國家的做法，從2個(gè)方面改進(jìn)：①優(yōu)化財政投資結構，著(zhù)重公益性、服務(wù)性支出，加強投資需求與供給結構之間的平衡。②加強投資管理，不管是中央財政還是地方財政，在投資項目的選擇、評估上一定要遵循科學(xué)原則，建立指標體系，統一規劃，防止重復使用與交叉使用，加強各部門(mén)之間的協(xié)調。

　　4.引導社會(huì )資本對農業(yè)的投入

　　雖然政府財政的直接投資是十分重要的，但是政府還可以通過(guò)政策傾斜及引導吸納社會(huì )資本參與到農業(yè)投資中來(lái)，鼓勵私人資本對農業(yè)的投入，尤其是鼓勵社會(huì )資本對農業(yè)科技推廣、農業(yè)科技教育的投入，在一定程度上可以減輕公共財政的壓力，也能使農業(yè)受到全社會(huì )的關(guān)注，減少農業(yè)發(fā)展的風(fēng)險。

　　5.遵守WTO《農業(yè)協(xié)定》，轉變投資重心

　　中國加入WTO之后，政府財政在對農業(yè)投資的過(guò)程中應該盡量遵守烏拉圭回合談判達成的《農業(yè)協(xié)定》中的基本規則，盡量將投資的重心轉向為農業(yè)提供科技服務(wù)、教育服務(wù)、技術(shù)推廣、水利設施建設及病蟲(chóng)害防治的市場(chǎng)化配置下的綠箱政策措施，削減政府直接投入、直接補貼的黃箱政策措施。

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