PPP 融資模式已廣泛應用于我國的公共設施和基礎設施建設中，但其在田園綜合體建設中的應用尚不多，有很大潛力。本文在分析了PPP 模式在田園綜合體實(shí)施的可行性以及必要性的基礎上，還論述了田園綜合體中PPP 模式的運作流程、投融資結構、風(fēng)險管理等，最后提出了PPP模式在田園綜合體項目應用中的關(guān)鍵問(wèn)題，為PPP模式在田園綜合體項目中的應用提供參考。

　　田園綜合體是集現代農業(yè)、旅游休閑、田園社區于一體的特色小鎮，是極具特色的現代農業(yè)莊園和理想的現代鄉村居所的有機結合體。田園綜合體作為一種農業(yè)和農村可持續發(fā)展的新業(yè)態(tài)，在城鄉一體化的新格局下能夠得到政策鼓勵和呵護，就因為它順應了農業(yè)供給側改革，符合產(chǎn)業(yè)轉型升級的要求，它能夠在我國國民經(jīng)濟增長(cháng)的新模式、新常態(tài)條件下，滿(mǎn)足城鄉居民對高端生活、旅游和消費的各種新型需要，創(chuàng )新性提供宜居宜養宜旅的高品質(zhì)農業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)供給。

　　田園綜合體建設將一二三產(chǎn)業(yè)“三產(chǎn)融合”，需要以完善的基礎設施為基礎，但目前地方政府財政壓力大，資金缺乏是田園綜合體建設的最大障礙，而在當前我國農村，僅僅依靠農民的力量來(lái)解決資金缺乏的問(wèn)題是不夠的，采用PPP模式，可以通過(guò)發(fā)揮政府資金的 “杠桿” 作用，撬動(dòng)社會(huì )資本，有效解決田園綜合體建設中資金不足的問(wèn)題，通過(guò)競爭性方式擇優(yōu)選擇具備項目經(jīng)營(yíng)能力和履約能力的社會(huì )資本，將農村的資源優(yōu)勢與社會(huì )資本在資金、籌劃、運營(yíng)等方面的優(yōu)勢結合，更好的推動(dòng)田園綜合體發(fā)展。

　　一、田園綜合體采用PPP模式的可行性分析

　　(一)田園綜合體PPP項目具備良好的運作條件

　　首先，PPP模式不僅是一種投融資模式，也是一種全新的項目管理理念，政府推廣PPP模式的目的是加強基礎設施和公共服務(wù)，從建設內容上看，田園綜合體不僅建設具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的設施，還承擔具有一定的公益性質(zhì)設施的建設，因此，田園綜合體項目符合政府推廣PPP模式的根本目的。

　　其次，PPP 模式已在我國公共設施和基礎設施領(lǐng)域廣泛運用并且積累了豐富的經(jīng)驗，田園綜合體通過(guò)PPP模式進(jìn)行建設，可以明確政府部門(mén)和社會(huì )資本各自的責任和義務(wù)，有利于降低田園綜合體建設過(guò)程中的各種風(fēng)險，提高田園綜合體建設的效果。政府通過(guò)招標方式引進(jìn)綜合實(shí)力強的社會(huì )資本參與田園綜合體的建設。綜合實(shí)力較強的社會(huì )資本一般都具有先進(jìn)的管理能力、豐富的建設經(jīng)驗，可以有效提高田園綜合體建設整體風(fēng)險控制能力和水平。另外，社會(huì )資本根據自身的先進(jìn)技術(shù)手段、風(fēng)險控制能力，可以對田園綜合體建設的風(fēng)險進(jìn)行有效識別并制定對應的風(fēng)險管控措施，從而整體提高田園綜合體PPP 項目的風(fēng)險處置水平。

　　再次，目前政府主推的PPP項目，主要是經(jīng)營(yíng)性較強的項目，即以“使用者付費”為基礎的項目。PPP模式興起的初衷是為了解決地方政府債務(wù)問(wèn)題。田園綜合體項目通過(guò)一部分或者全部的使用者付費，來(lái)償還企業(yè)的投資成本和投資回報，而非以地方政府財政資金來(lái)支付，可以有效減少政府的債務(wù)負擔。在政府財政資金緊張，同時(shí)也缺乏專(zhuān)業(yè)運營(yíng)管理能力和經(jīng)驗的情況下，引入社會(huì )資本具有較強的必要性。從以上三個(gè)角度來(lái)看，無(wú)論從公益性、經(jīng)濟性還是效益性的角度來(lái)考慮，田園綜合體項目都適宜采用PPP模式進(jìn)行運作。

　　(二)田園綜合體PPP 項目具有相關(guān)的政策支持

　　在城鄉一體化的格局下，田園綜合體順應了農業(yè)供給側結構改革，是實(shí)現中國鄉村現代化、新型城鎮化的新模式，因而得到了國家政策的大力支持。2017年5月31日，農業(yè)部辦公廳印發(fā)《關(guān)于推動(dòng)落實(shí)休閑農業(yè)和鄉村旅游發(fā)展政策的通知》，大力扶持休閑農業(yè)發(fā)展。該《通知》還指出，引導社會(huì )各類(lèi)資本投資休閑農業(yè)和鄉村旅游。通知還特別提出，積極創(chuàng )新財政投入使用方式，探索推廣政府和社會(huì )資本合作，綜合考慮運用先建后補、貼息、以獎代補、擔保補貼、風(fēng)險補償金等，撬動(dòng)金融和社會(huì )資本投向田園綜合體建設。鼓勵各類(lèi)金融機構加大金融支持田園綜合體建設力度,積極統籌各渠道支農資金支持田園綜合體建設，同時(shí)PPP模式也是田園綜合體發(fā)展的不二選擇。

　　二、田園綜合體PPP模式運作方案設計

　　PPP模式下的田園綜合體建設，以“市場(chǎng)化運作”為機制，政府做好引導和政策支持，在規劃設計、文化傳承、環(huán)境保護等方面發(fā)揮積極作用，社會(huì )資本通過(guò)資源整合、招商管理、智慧化運作提供全生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)。

　　(一)田園綜合體PPP項目組織結構

　　田園綜合體PPP項目的參與主體包括政府、開(kāi)發(fā)商、金融機構及咨詢(xún)設計、工程施工、招商運營(yíng)等專(zhuān)業(yè)企業(yè)。

　　政府通常是田園綜合體 PPP 項目的主要發(fā)起人，政府通過(guò)給予特許經(jīng)營(yíng)權、政策扶持等措施吸引社會(huì )資本，保證項目順利進(jìn)行。在田園綜合體PPP 項目中，政府的職能主要表現在確定社會(huì )資本、授予特許經(jīng)營(yíng)權、政府補貼、融資支持基金、項目保證、質(zhì)量監管、價(jià)格監督等方面。

　　社會(huì )資本可以是一家企業(yè)，也可以是多家企業(yè)組成的聯(lián)合體，與政府合作成立特別目的公司SPV(Special Purpose Vehicel)作為PPP項目實(shí)施主體，要負責項目融資，建設、運營(yíng)與維護、財務(wù)管理等全過(guò)程運作。

　　金融機構提供資金支持和信用擔保。金融機構通常指為 PPP 項目提供資金支持、信用擔保的銀行等機構;金融機構也能作為社會(huì )資本參與項目投資。田園綜合體項目的投資規模較大，社會(huì )資本以及政府的直接投資比例較小，通常大部分資金由金融機構提供。

　　借鑒國外經(jīng)驗，導入服務(wù)PPP項目的專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機構，田園綜合體 PPP 項目參與者眾多、資金結構復雜、周期長(cháng)、風(fēng)險眾多，因此在項目全生命周期內需要咨詢(xún)公司為項目運作提供相關(guān)咨詢(xún)。咨詢(xún)機構的主要職能包括提供政策咨詢(xún)、融資方案咨詢(xún)和風(fēng)險管理咨詢(xún)等，對田園綜合體全程建設進(jìn)行監督管理。

　　(二)田園綜合體PPP項目運作流程

　　田園綜合體PPP 項目運作流程大致可以分為以下五步：

　　1.項目識別階段。識別階段是干什么了?主要是判斷項目是否適合采用 PPP 模式，需要判斷田園綜合體本身與 PPP 模式是否契合。本階段主要工作包括項目發(fā)起、項目篩選、物有所值評價(jià)和財政承受能力評價(jià)等。

　　田園綜合體PPP項目確立前期，須進(jìn)行詳盡的調研確立盈利模式;進(jìn)行項目全流程的建設以及運營(yíng)模擬;根據建設運營(yíng)模型進(jìn)行精準的財務(wù)測算并統籌資金安排。組建一個(gè)項目實(shí)施團隊，政府牽頭做好具體工作實(shí)施方案，根據城市總體規劃來(lái)制定田園綜合體建設的初步規劃方案。物有所值評價(jià)和財政承受能力評價(jià)，物有所值評價(jià)分兩塊一個(gè)是定性評價(jià)，一個(gè)是定量評價(jià)。定性評價(jià)主要通過(guò)專(zhuān)家打分，只要超過(guò)60分，都是通過(guò)論證的。定量評價(jià)，一個(gè)是PSC值，一個(gè)是PPP值，最后論證的是這兩個(gè)值的大小關(guān)系，如果是PPP值大于PSC值，把這個(gè)項目交給社會(huì )資本干不如政府自己做，就不適合采取PPP模式;如果交給社會(huì )資本以后，成本會(huì )降低、風(fēng)險會(huì )轉移，就適合PPP方式。

　　2.項目準備階段。本階段主要工作包括確定 PPP 項目經(jīng)濟技術(shù)指標、項目公司股權、項目運作方式、項目交易結構、合理分配風(fēng)險、合同體系、項目采購方式、項目監管構架等。

　　3.項目采購階段。本階段主要工作是確定PPP 項目公司。結合田園綜合體PPP項目特點(diǎn)，用合適的招標方式和評分辦法，通過(guò)競爭性公開(kāi)程序選出合適的候選中標者，通過(guò)雙方談判擬定特殊經(jīng)營(yíng)期、投資比例及股權等;達成一致后，簽訂合作協(xié)議。

　　4.項目實(shí)施階段。本階段主要工作包括項目建設和項目運營(yíng)。政府與社會(huì )資本組建SPV，政府給予SPV特許經(jīng)營(yíng)權，SPV負責融資的具體工作，融資方式主要有：通過(guò)項目進(jìn)行融資;通過(guò)項目未來(lái)現金流進(jìn)行債券信托、資產(chǎn)證券化等，根據項目實(shí)際情況拓展融資渠道，盡量降低融資成本。SPV在規定期限內負責完成規劃、建設、招商和后期運營(yíng)工作，以通過(guò)招標方式將田園綜合體項目分包給相關(guān)單位進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設，通過(guò)第三方對項目進(jìn)行實(shí)時(shí)監督，有違反合同的及時(shí)與項目公司溝通，并確定責任主體。工程全部竣工驗收后，進(jìn)入運營(yíng)階段。在約定的特許經(jīng)營(yíng)期限內，社會(huì )資本通過(guò)經(jīng)營(yíng)收入回籠資金，此過(guò)程中，政府、貸款人、社會(huì )居民都有對項目進(jìn)行監督的權利。

　　5.項目移交階段。特許經(jīng)營(yíng)期滿(mǎn)后，SPV將項目經(jīng)營(yíng)權和所有權移交給政府，辦理清算手續。移交時(shí)，政府應對項目進(jìn)行檢查，確認項目是否與特許經(jīng)營(yíng)權協(xié)議中約定的情形相符，是否處于良好運營(yíng)和維護狀態(tài);如果未達到移交標準，由SPV進(jìn)行修補以保證項目能繼續運營(yíng)、為后期提供服務(wù)。最后，SPV應將項目的各項資料移交給政府，做好項目平穩過(guò)渡工作。

　　(三)田園綜合體PPP項目的投融資結構

　　合理的投融資結構是PPP 項目開(kāi)展的前提，本文結合田園綜合體的特點(diǎn)和發(fā)展模式，提出了田園綜合體 PPP 項目的投融資結構。

田園綜合體PPP模式投融資結構

　　(四)田園綜合體PPP項目風(fēng)險管理

　　田園綜合體 PPP 項目風(fēng)險管理指對 PPP 項目的風(fēng)險識別、風(fēng)險評價(jià)以及風(fēng)險分擔等過(guò)程?；魻柸S結構作為系統工程方法論，形象描述系統工程的研究框架，其中任何一個(gè)階段和步驟都可以進(jìn)一步展開(kāi)，成為分層次的樹(shù)狀體系?；魻柸S結構目前已經(jīng)被應用到 PPP 項目中。本文從霍爾三維結構的時(shí)間維、邏輯維和知識維進(jìn)行田園綜合體PPP 項目風(fēng)險管理。

　　1、時(shí)間維度。時(shí)間維由田園綜合體 PPP 項目的運作流程組成，包含項目識別階段、項目準備階段、項目采購階段、項目實(shí)施階段以及項目移交階段，不同階段的風(fēng)險不同，且又相互聯(lián)系，此可以從時(shí)間維進(jìn)行風(fēng)險管理。

　　2、邏輯維。邏輯維由風(fēng)險識別、風(fēng)險評價(jià)和風(fēng)險分擔組成。風(fēng)險識別指通過(guò)采取相關(guān)技術(shù)進(jìn)行風(fēng)險識別，識別內容包括識別客觀(guān)存在的風(fēng)險、識別風(fēng)險產(chǎn)生的原因、識別風(fēng)險可能帶來(lái)的后果，風(fēng)險識別是 PPP 項目風(fēng)險管理的前提和保障。風(fēng)險評價(jià)指分析和評估風(fēng)險發(fā)生的可能性和結果，通過(guò)風(fēng)險評價(jià)找出限制項目風(fēng)險的方法并設計出合理的風(fēng)險規避措施。風(fēng)險分擔指選擇合適的方式進(jìn)行風(fēng)險分擔，風(fēng)險分擔原則主要包括對“由對風(fēng)險最有控制力的一方控制相應風(fēng)險”“承擔風(fēng)險程度與所得回報匹配” “風(fēng)險承擔有上限”等。

　　3、知識維。知識維主要包括相關(guān)的項目知識，財務(wù)知識、法律知識、管理知識等，一般涉及到政府部門(mén)、社會(huì )資本、項目公司、金融機構、咨詢(xún)機構等各利益相關(guān)者，他們各自對不同風(fēng)險的關(guān)注度不同，由此可以從利益相關(guān)者的不同角度進(jìn)行風(fēng)險管理。從時(shí)間維、邏輯維和知識維三個(gè)維度進(jìn)行田園綜合體 PPP 項目的風(fēng)險管理，確保能夠準確識別風(fēng)險、科學(xué)評價(jià)風(fēng)險、合理分擔風(fēng)險。

　　三、田園綜合體項目采用PPP模式的關(guān)鍵問(wèn)題

　　(一)盤(pán)活土地資源，提高土地利用質(zhì)量

　　田園綜合體項目可以理解為“農業(yè)+文旅+地產(chǎn)”的綜合發(fā)展模式，但目前的相關(guān)政策，對田園綜合體的地產(chǎn)發(fā)展模式存在諸多限制。

　　從這一角度出發(fā)，田園綜合體中的“農業(yè)+文旅+地產(chǎn)”模式不應該是傳統意義上的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，而應當是與田園綜合體整體發(fā)展相配套的地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，例如與旅游配套的民宿、農家客棧、酒店等。為了配合田園綜合體整體開(kāi)發(fā)，在不違背相關(guān)政策法規的前提下，政府方可通過(guò)土地指標調整將田園綜合體規劃范圍內的建設用地集中后，進(jìn)行土地整理以供項目公司使用，項目公司將取得的建設用地用于民宿、酒店等旅游用地開(kāi)發(fā)。

　　(二)制定合理的投資回報機制

　　首先，確定合理的投資收益率。社會(huì )資本參與 PPP 項目在于追求投資回報，所以需要在公共利益和社會(huì )資本收益之間尋找平衡，以便確定社會(huì )資本的合理收益率。其次，制定PPP 項目的收益和補償來(lái)源，主要包含建設成本補償以及特許經(jīng)營(yíng)收益。最后，確定項目合理周期。PPP 項目運營(yíng)期一般為 10 ～ 30 年，項目公司和政府等需結合我國田園綜合體的實(shí)際發(fā)展情況確定合理的周期。

　　(三)制定合理的項目風(fēng)險分擔機制

　　由于田園綜合體 PPP 項目具有投資數額巨大、持續時(shí)間長(cháng)、內部結構復雜、涉及因素眾多等特點(diǎn)，政府和社會(huì )資本應重點(diǎn)就PPP項目風(fēng)險問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商。PPP 項目按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險利益對等和風(fēng)險可控等原則，考察政府風(fēng)險管理能力、項目回報機制、市場(chǎng)風(fēng)險管理能力、項目公司風(fēng)險承受能力，政府和社會(huì )資本之間應合理分配項目風(fēng)險。