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北京山合水易機構 董事長(cháng)兼總裁
北京山合水易規劃設計院 院長(cháng)
高端休閑度假產(chǎn)業(yè)規劃專(zhuān)家
《中國旅游報》、《農民日報》專(zhuān)欄作家
休閑農業(yè)的用地問(wèn)題是眾多休閑農業(yè)投資者非常關(guān)系的問(wèn)題,而且也是個(gè)老大難問(wèn)題,好多年了,一直都未改變,而且政策還有愈演愈烈之勢,致使很多有意投資休閑農業(yè)的朋友也在觀(guān)望。為幫助有意向投資休閑農業(yè)的朋友,今天,就給大家梳理一下休閑農業(yè)中用地有哪些限制?如何規避這些限制?不是所有的土地都可以用來(lái)做休閑農業(yè)用地的,對于農村休閑農業(yè)用地還是有限制的。
哪些地可以作為休閑農業(yè)用地?
1、農民自有住宅,閑置宅基地
在休閑農業(yè)園區中常常存在一些村落,開(kāi)發(fā)者的慣性思維常常是將這些破舊的房子拆掉重建,而不是根據現有的基礎進(jìn)行改造和裝修。殊不知這不僅破壞了鄉村田野的原始風(fēng)味,而且也在無(wú)形中增加了開(kāi)發(fā)者進(jìn)行酒店住宿土地審批難度和建設成本。
《農業(yè)部等11部門(mén)關(guān)于積極開(kāi)發(fā)農業(yè)多種功能大力促進(jìn)休閑農業(yè)發(fā)展的通知》中明確規定支持農民發(fā)展農家樂(lè ),閑置宅基地整理結余的建設用地可用于休閑農業(yè),因此在進(jìn)行休閑農業(yè)開(kāi)發(fā)建設中要充分利用農民自有住宅、閑置宅基地。
2、農村集體建設用地
農村建設用地是指鄉(鎮)村建設用地,鄉(鎮)村建設用地是指鄉(鎮)村集體經(jīng)濟組織和農村個(gè)人投資或集資,進(jìn)行各項非農業(yè)建設所使用的土地。
主要包括:鄉(鎮)村公益事業(yè)用地和公共設施用地,以及農村居民住宅用地。農村集體建設用地分為三大類(lèi):宅基地、公益性公共設施用地和經(jīng)營(yíng)性用地。
3、四荒地
“四荒地”是農村較豐富的土地資源,包括依法歸我國農民集體使用的“四荒地”和農民集體經(jīng)濟組織所有的“四荒地”,具體為荒山、荒溝、荒丘、荒灘等未利用的土地,屬于現行經(jīng)濟環(huán)境中未得到充分、合理、有效利用的土地。“四荒”使用權承包、租賃或拍賣(mài)的期限最長(cháng)不得超過(guò)50年。
2016年中央一號文件以及《農業(yè)部等11部門(mén)關(guān)于積極開(kāi)發(fā)農業(yè)多種功能大力促進(jìn)休閑農業(yè)發(fā)展的通知》中鼓勵利用“四荒地”(荒山、荒溝、荒丘、荒灘)發(fā)展休閑農業(yè),對中西部少數民族地區和集中連片特困地區利用“四荒地”發(fā)展休閑農業(yè),其建設用地指標給予傾斜。
4、城鄉建設用地增減掛鉤
城鄉建設用地增減掛鉤是指休閑農業(yè)項目建設確有必要占用耕地時(shí)先行在異地墾地,數量和質(zhì)量驗收合格后,再用作建設用地。
轉換方式,具體政策通過(guò)制定相應的法規來(lái)規范。如:數量上——異地墾地與當地占地面積之比,可根據不同情況,分別為3倍、4倍、5倍;質(zhì)量上——保證新墾地總產(chǎn)量大于所占地原產(chǎn)量。
異地可以是本鄉鎮、本區縣,經(jīng)國家相關(guān)主管部門(mén)批準也可跨省區實(shí)施。這應該是既保證18億畝耕地只增不減,又保證必要的建設用地供應。當然還有許多具體政策要進(jìn)一步研究,比如墾地與生態(tài)保護的問(wèn)題、操作中的管理監督問(wèn)題等。
5、其他方式
《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)農村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導意見(jiàn)》(國辦發(fā)[2015]93號)提出,對社會(huì )資本投資建設連片面積達到一定規模的高標準農田、生態(tài)公益林等,允許在符合土地管理法律法規和土地利用總體規劃、依法辦理建設用地審批手續、堅持節約集約用地的前提下,利用一定比例的土地開(kāi)展觀(guān)光和休閑度假旅游、加工流通等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
休閑農業(yè)用地有哪些限制?
1、不得占用基本農田
基本農田俗稱(chēng)“吃飯田”、“保命田”,其重要程度不言而喻。對于基本農田有五不準:
(1)不準占用基本農田進(jìn)行植樹(shù)造林、發(fā)展林果業(yè)和搞林糧間作以及超標準建設農田林網(wǎng);
(2)不準以農業(yè)結構調整為名,在基本農田內挖塘養魚(yú)、建設用于畜禽養殖的建筑物等嚴重破壞耕作層的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng);
(3)不準違法占用基本農田進(jìn)行綠色通道和城市綠化隔離帶建設;
(4)不準以退耕還林為名違反土地利用總體規劃,將基本農田納入退耕范圍;
(5)不準非農建設項目占用基本農田(法律規定的國家重點(diǎn)建設項目除外)。
因此在進(jìn)行休閑農業(yè)開(kāi)發(fā)中必須弄清楚其是否占有基本農田。
2、不得超越土地利用規劃
各地區國土資源部門(mén)都會(huì )制定土地利用總體規劃,規劃會(huì )規定土地用途,明確土地使用條件,土地所有者和使用者必須嚴格按照規劃確定的用途和條件使用土地;此外還會(huì )確定土地利用年度計劃,對年度內新增建設用地量,土地開(kāi)發(fā)整理補充耕地量和耕地保有量等做出具體安排。
休閑農業(yè)開(kāi)發(fā)必須要明確當地土地規劃中其園區所占土地的用途,符合規劃使用條件的要積極爭取土地建設使用指標,以滿(mǎn)足休閑農業(yè)園區對建設用地的要求。
3、嚴禁擴大設施農業(yè)用地范圍
以農業(yè)為依托的休閑觀(guān)光等用地須按建設用地進(jìn)行管理。以農業(yè)為依托的休閑觀(guān)光度假場(chǎng)所、各類(lèi)莊園、酒莊、農家樂(lè ),以及各類(lèi)農業(yè)園區中涉及建設永久性餐飲、住宿、會(huì )議、大型停車(chē)場(chǎng)、工廠(chǎng)化農產(chǎn)品加工、展銷(xiāo)等用地,必須依法依規按建設用地進(jìn)行管理,而非按農用地管理。
進(jìn)行建設用地進(jìn)行管理就必然涉及農用地轉用審批手續,農業(yè)設施興建之前為耕地的,非農建設單位還應依法履行耕地占補平衡義務(wù)。這在無(wú)形中既增加了休閑農業(yè)開(kāi)發(fā)建設成本,而且也使得農業(yè)休閑開(kāi)發(fā)變得更為復雜,甚至會(huì )使部分休閑農業(yè)夭折。
如何規避這些用地限制?
在休閑農業(yè)開(kāi)發(fā)中大致存在六種方式來(lái)規避休閑農業(yè)用地限制。
1 、用設施農用地的名義直接進(jìn)行餐飲住宿的建設;
2、以建設臨時(shí)生產(chǎn)用房名義進(jìn)行修建;
3 、修建水泥柱,將建筑物騰空,以滿(mǎn)足不破壞耕作層的要求;
4 、修建木屋或鋼架房,即使查處也能低成本拆除;
5、 建設溫室大棚生態(tài)餐廳;
6 、用可移動(dòng)的集裝箱和房車(chē)進(jìn)行餐飲住宿活動(dòng)。
以上方式打起了政策的“擦邊球”,用以規避土地監管,但這些方式都碰觸了土地使用政策的紅線(xiàn),根本就無(wú)法規避休閑農業(yè)用地的限制,因此存在著(zhù)很大不確定性和風(fēng)險。其實(shí)最合法安全的方法就是通過(guò)立項審批,申請建設用地,但這也是最困難的方法,拿地費用也相對很高。