農村城鎮化的作用和意義

　　農村城鎮化能夠緩解人口壓力與土地承載力的矛盾，為農村人口發(fā)展提供更大的發(fā)展空間。在農業(yè)社會(huì )里，人口的生存主要依賴(lài)于耕地上的農產(chǎn)品產(chǎn)出，人口數量的不斷增長(cháng)對土地承載能力的要求不斷提高，而土地資源的供給則幾乎具有完全剛性約束，人們因此要么過(guò)度開(kāi)荒墾地、圍湖造田，要么對耕地進(jìn)行掠奪式耕種而毫無(wú)休養生息的喘息機會(huì )，致使農業(yè)生態(tài)環(huán)境遭到破壞，土地肥力不斷下降，最終離不可持續發(fā)展的距離越來(lái)越近。

　　農村城鎮化則是打破自我封閉的傳統農業(yè)社會(huì )里人們單純依賴(lài)耕地的結構轉換，與農村城鎮化同時(shí)進(jìn)行的農村工業(yè)化。至少從幾個(gè)方面緩解農村人口壓力和人地關(guān)系緊張的矛盾：一是新產(chǎn)業(yè)貢獻，即工業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)及其增長(cháng)使人們獲得了土地以外的生存消費品來(lái)源，即使是以農產(chǎn)品為原料的加工業(yè)也因其對農業(yè)初級產(chǎn)品的精細深加工而產(chǎn)生了大量的附加值；二是人口空間轉移貢獻，即在工業(yè)化和城鎮化的同時(shí)，越來(lái)越多的農業(yè)（農村）人口從土地上轉移出處，留在農村地區的人口有了更大的發(fā)展空間，人地關(guān)系得以改善；三是在農村人口份額降低和人地關(guān)系改善后由于農業(yè)能夠實(shí)現規模經(jīng)營(yíng)，農產(chǎn)品剩余（或農產(chǎn)品商品率）將可望大幅度上升，從而能夠為城市人口提供更多的糧食和工業(yè)原料，繼而促進(jìn)農村工業(yè)化和城鎮化的發(fā)展，形成可持續發(fā)展的良性循環(huán)。

　　城鎮建設用地不僅是以土地換發(fā)展，同時(shí)比非城鎮化式的分散建設節省耕地

　　農村經(jīng)濟的工業(yè)化、非農化既是經(jīng)濟現代化過(guò)程出現的普遍現象，也是推動(dòng)農村城鎮化的根本動(dòng)因。鄉鎮企業(yè)、其他非農產(chǎn)業(yè)及其就業(yè)人口和相關(guān)人口在城鎮的集聚，勢必會(huì )增長(cháng)城鎮建設用地，這一問(wèn)題已引起政府部門(mén)和不少學(xué)術(shù)界人士的關(guān)注。這種關(guān)注對于農村城鎮化建設中有效率、合理地使用耕地是非常必要的，但不應當認為農村城鎮化就是一種"侵占"或"浪費"土地的現象和過(guò)程。誠然，城鎮基礎設施及城鎮非農產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)要占用相當數量的土地，但這種占用是為了滿(mǎn)足非農產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)在城鎮集聚和發(fā)生的需要，在這部分被占用的土地上將創(chuàng )造出比它用于農業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)出更大的價(jià)值和更多的社會(huì )財富，這種"以土地換發(fā)展"的城鎮建設是必要和值得的。與此同時(shí)，非農產(chǎn)業(yè)在城鎮的集聚比天女散花式地分布于廣大的鄉村更能共享基礎設施，節約基建和項目耕地占用。農村人口的城鎮化會(huì )增加城鎮建房占地，但在增加這部分占地的同時(shí)，能節約更多的農村人口建房占地。根據管理部門(mén)20世紀90年代初期的分析匡算，每增加一個(gè)城鎮人口需要占用的土地面積（包括就業(yè)和生活用地）是80～100平方米，即0.12～0.15畝。來(lái)自國家土地管理局的信息表明，我國農村人口人均宅基地占地情況是，北方80平方米左右，南方50～60平方米。此外，鄉村建設用地還包括學(xué)校、醫院、商店等二、三產(chǎn)業(yè)用地，這部分占地與農民宅基地面積之比為1.5∶1。換言之，農村人均宅基地加上鄉村建設用地，北方超過(guò)160平方米，南方超過(guò)100平方米，明顯高出城鎮建設和住房占地。建設部的統計還表明，每個(gè)城鎮人口實(shí)際所占用的耕地為7～17平方米，小城鎮建設用地中大約1/3是耕地。此外，合理的城鎮建設規劃可以節約建設用地5％～10％，同樣面積的土地，城鎮建設的合理規劃和布局，要比農村建設多出70％以上的使用面積。具有顯著(zhù)的正相關(guān)關(guān)系。以江蘇省為例，該省通過(guò)村鎮建設規劃區和基本農田保護區"兩區"劃定工作，將使農村自然村落從28.9萬(wàn)個(gè)縮并為2.03萬(wàn)個(gè)中心村和3.11萬(wàn)個(gè)基層村，僅是這種初級層次的村莊合并和村鎮規劃如能全部實(shí)現，即可增加復墾耕地約300萬(wàn)畝。

　　農村城鎮化既可以緩和大城市過(guò)度集聚所產(chǎn)生的"城市病"，又可以消除農村非農產(chǎn)業(yè)過(guò)度分散所產(chǎn)生的"農村病"。

　　在許多發(fā)展中國家，包括發(fā)達國家的一些大都市里，由于人口大量膨脹，微觀(guān)城市化水平超過(guò)了工業(yè)化和城市基礎設施超載能力及城市管理水平，出現了諸如交通擁擠不堪、住房狹小緊張、環(huán)境污染惡化、失業(yè)率居高不下、貧困兩極分化、社會(huì )秩序混亂等"城市病"。在中華人民共和國建立的幾十年里，中國城鎮化發(fā)展長(cháng)期滯后，除了工業(yè)化模式的影響，另一個(gè)重要原因是決策層人士對國外的"城市病"心有余悸而在中國采取限制性的城市化發(fā)展政策。因此，在80年代農村改革使大量隱蔽的農業(yè)剩余勞動(dòng)力顯性化而不得不向非農產(chǎn)業(yè)轉移后，中國倡導的是所謂"離土不離鄉，進(jìn)廠(chǎng)不進(jìn)城"的分散布局的農村工業(yè)化模式，在鄉鎮企業(yè)迅速發(fā)展的農村工業(yè)化浪潮中形成了農村工業(yè)"村村點(diǎn)火，戶(hù)戶(hù)冒煙"的格局，在沿海和內地一些地區引發(fā)了"工業(yè)鄉土化，農業(yè)副業(yè)化，離農人口'兩棲化'，小集鎮發(fā)展無(wú)序化，農村生態(tài)環(huán)境惡化，農民生活方式病態(tài)化"等"農村病"。這樣，在避免"城市病"的同時(shí)，卻從另一個(gè)極端導致了非持續發(fā)展。順應農村工業(yè)化發(fā)展和農民市民化夢(mèng)想的需要，適度規模、科學(xué)規劃地大力發(fā)展中小市鎮建設，加速農村城鎮化進(jìn)程，既可緩和大量農村人口涌入大城市引發(fā)的"城市病"，又可以消除農村非農產(chǎn)業(yè)過(guò)度分散所產(chǎn)生的"農村病"，在使非農產(chǎn)業(yè)取得規模、集聚效益，城鎮生活環(huán)境優(yōu)化和進(jìn)城農民生活方式城市化等方面效果顯著(zhù)，引致社會(huì )經(jīng)濟可持續發(fā)展。

　　農村城鎮化有利于城市體系的完善合理，有利于大中城市功能的充分發(fā)揮和城市系統的可持續發(fā)展

　　在城市體系"鏈條"中，農村城鎮處于末端，通常被視為是理想的城市體系"金字塔結構"的基石，它們一方面接受大中城市的擴散和輻射，同時(shí)又是各中心城市和大城市進(jìn)一步防治的基礎，也是規模集聚效應和輻射帶動(dòng)作用良性發(fā)展與體現的必要前提，從而促進(jìn)大中城市的健康發(fā)展和整個(gè)城市體系的可持續發(fā)展。否則，大城市的經(jīng)濟增長(cháng)極地位和作用將走向極端，導致城鄉兩極分化和城市自身的不可持續發(fā)展。在大中城市周邊地區大力發(fā)展建設不同等級的衛星城鎮，形成多個(gè)區域經(jīng)濟發(fā)展的亞中心、次中心，對強化和擴大中心城市輻射半徑區域市場(chǎng)體系的形成和作為聯(lián)合大中城市社會(huì )經(jīng)濟的紐帶，拓展廣泛的經(jīng)濟要素交換與交流，增加城鎮間的經(jīng)濟粘合力和發(fā)展后勁，具有不可獲缺的重要作用。

　　我國農村城鎮化的現狀

　　1、規劃滯后

　　城鎮發(fā)展規劃是城鎮合理布局和健康發(fā)展的重要保證。然而在我國小城鎮發(fā)展過(guò)程中，普遍存在著(zhù)重視建設而輕視發(fā)展規劃的狀況。在一些地區出現了先建設、后規劃或邊建設、邊規劃，建設牽著(zhù)規劃走的不科學(xué)現象，導致城鎮布局不合理，功能定位不清，低水平重復建設，資源浪費，環(huán)境惡化。

　　2、小城鎮規模偏小，城鎮功能不完善，吸引和帶動(dòng)能力不強

　　有些小城鎮規模過(guò)小，力量分散，造成發(fā)展空間和輻射區域狹小，對資源的利用能力小，對周邊的資源和資金的吸引力小，使城鎮功能的發(fā)揮受到極大影響，同時(shí)，許多小城鎮的基礎設施配套水平不高，非農產(chǎn)業(yè)基礎薄弱，缺乏有力的產(chǎn)業(yè)支撐，就業(yè)機會(huì )少，對農村勞動(dòng)力吸納力弱。

　　3、小城鎮建設資金籌集渠道過(guò)于單一，市場(chǎng)融資機制不健全

　　目前，雖然從全國來(lái)看，小城鎮的投融資體制呈現出多樣話(huà)的特點(diǎn)，但總的說(shuō)來(lái)政府部門(mén)的投資仍然是最重要的，在很多地方甚至仍然是單一的投資渠道。各類(lèi)企業(yè)、個(gè)人參與投資的很少，在吸收社會(huì )資本上缺乏有效的機制，不能調動(dòng)社會(huì )閑散資金投入到小城鎮建設中來(lái)。

　　4、市場(chǎng)尚未在小城鎮土地資源配置中發(fā)揮基礎性作用

　　土地是小城鎮建設最重要的資源，但在小城鎮建設中，用地大都以協(xié)議出讓為主，很少進(jìn)行土地的掛牌拍賣(mài)出讓?zhuān)袌?chǎng)配置土地資源的基礎性作用還遠沒(méi)有得到充分的發(fā)揮，造成小城鎮建設使用土地普遍存在廉價(jià)、土地使用率低和土地資源浪費等問(wèn)題。

　　5、相關(guān)體制制約小城鎮發(fā)展

　　現在，小城鎮中仍存在一些政策和體制制約了小城鎮的發(fā)展，例如，農村土地流轉制度，小城鎮社會(huì )保障制度，城鄉戶(hù)籍制度等尚未完善，小城鎮發(fā)展的環(huán)境尚未真正形成。受上述制度束縛，農村勞動(dòng)力非農就業(yè)形式大多數都是采取半工半農，就業(yè)者離土不離鄉進(jìn)廠(chǎng)不進(jìn)城，農村剩余勞動(dòng)力只流動(dòng)不轉移，導致農村工業(yè)與農村城鎮化相分離，制約了小城鎮的快速發(fā)展。

　　小城鎮發(fā)展的建議

　　1、政府要承擔城鎮建設的總體規劃與定位

　　規劃是建設的龍頭，規劃必須要先行。要遵循城鎮化發(fā)展規律，按照統一規劃，合理布局，因地制宜，優(yōu)化環(huán)境，綜合開(kāi)發(fā)的原則，編制統一協(xié)調的小城鎮發(fā)展規劃。要從合理的區域發(fā)展的需求角度來(lái)提供小城鎮發(fā)展的充分供給。

　　2、深化戶(hù)籍制度改革，逐步實(shí)現城鄉戶(hù)口的一體化管理

　　盡快取消對農村勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮就業(yè)的不合理限制，應堅持實(shí)行一居住地確定落戶(hù)地點(diǎn)，以現行職業(yè)確定身份的戶(hù)籍管理制度，鼓勵有資金、有技術(shù)的向小城鎮聚集。要確保進(jìn)鎮農民在子女上學(xué)、參軍招工等方面與城鎮居民享有同等待遇。積極培育和完善勞動(dòng)力市場(chǎng)，最終形成城鄉人口有序流動(dòng)的機制。

　　3、完善農村土地流轉制度

　　在保護耕地和保護農戶(hù)合法權益的前提下，對進(jìn)鎮落戶(hù)的農民，可根據本人意愿，保留其土地經(jīng)營(yíng)權，并允許其依法有償轉讓?zhuān)惶幚砗眯〕擎偨ㄔO合理用地與嚴格保護耕地的關(guān)系，引導農民宅基地的有序流轉，調整土地利用結構，盤(pán)活存量土地，妥善解決沉著(zhù)建設用地。

　　4、進(jìn)行小城鎮的社會(huì )保障制度的改革

　　要依靠社會(huì )各方面的力量，充分發(fā)揮國家、集體、個(gè)人的積極性，建立和完善養老保險、失業(yè)保險、醫療保險、工傷保險、生育保險等一系列社會(huì )保險體系，以解決進(jìn)入小城鎮農民的基本生活保障，解除他們的后顧之憂(yōu)，確保社會(huì )的長(cháng)治久安。

　　5、深化投融資體制改革

　　改善小城鎮的融資小城鎮的中小企業(yè)屬于多種經(jīng)濟成分，要改變包括小城鎮在內的農村資金凈流出和一定程度的金融歧視，實(shí)行公平有效的支持中小企業(yè)、非公有制企業(yè)發(fā)展的政策。鼓勵企業(yè)建立面向城鎮中小企業(yè)、農村鄉鎮企業(yè)的金融體系。政府應當減少對這些企業(yè)的行政干預，改善服務(wù)特別是改進(jìn)金融服務(wù)。加大融資力度，廣泛吸收社會(huì )投資。

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