如何從稀缺的土地資源中拓展更大的發(fā)展空間?充分開(kāi)發(fā)利用低丘緩坡，推進(jìn)“坡地村鎮”建設，發(fā)展“坡地經(jīng)濟” 走農旅融合之路，實(shí)踐鄉村振興戰略，是浙江近年來(lái)的創(chuàng )新探索。

近日，浙江省政府辦公廳出臺《關(guān)于做好低丘緩坡開(kāi)發(fā)利用推進(jìn)生態(tài)“坡地村鎮”建設的若干意見(jiàn)》，《意見(jiàn)》要求通過(guò)對低丘緩坡資源高質(zhì)量的合理開(kāi)發(fā)利用，統籌保耕地、護生態(tài)、促發(fā)展，建設房在林中、園在山中的山水林田房為一體的生態(tài)型村鎮，為浙江“兩個(gè)高水平”建設提供重要資源要素保障。

坡地上如何“長(cháng)”出村莊?“坡地村鎮”具有哪些特點(diǎn)?如何帶動(dòng)農旅融合項目發(fā)展?政府推進(jìn)生態(tài)“坡地村鎮”建設，又提出了哪些具體意見(jiàn)?本文為您詳細解讀。

1、具有浙江特色

浙江山多地少，經(jīng)濟發(fā)展迅猛，用地需求旺盛，長(cháng)期面臨著(zhù)保障發(fā)展和保護耕地的“兩難”局面。如何破解這個(gè)困局呢?憑著(zhù)“敢為人先，勇立潮頭”的浙江精神，2015年浙江省調整思路，推行“坡地村鎮”建設用地試點(diǎn)，將目光聚焦山坡地，開(kāi)發(fā)低丘緩坡，積極探索出一條“保護與保障并舉”的土地利用管理模式——“坡地村鎮”，向山坡地要土地、要空間。“坡地村鎮”按照“房在林中，園在山中”的要求，實(shí)行“點(diǎn)狀布局、垂直開(kāi)發(fā)”，采取“點(diǎn)狀供地”，建筑實(shí)行依山順勢、錯落有致、間距適宜的規劃布局，實(shí)現“山、水、林、田、城一體”。“坡地村鎮”項目得到國土資源部肯定，認為“具有長(cháng)遠、全局、典型、示范的作用”。

2、創(chuàng )新管理模式

一是“坡地村鎮”建設實(shí)現“零占耕地、少占農用地”，減少城鎮化對現有耕地的占用，切實(shí)保護平原優(yōu)質(zhì)耕地特別是基本農田，既拓展了城鄉建設用地空間，又保障了全省糧食安全生產(chǎn)。

二是牢固樹(shù)立“綠水青山就是金山銀山”理念，堅持“在保護中開(kāi)發(fā)，在開(kāi)發(fā)中保護”的用地方針，制定落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護、水土保持和地質(zhì)防災等具體措施。

三是“坡地村鎮”建設用地實(shí)行“征轉分離，分類(lèi)管理”，按照“用多少，征多少，建多少，轉多少”的原則，辦理農用地轉用和土地征收手續。四是“坡地村鎮”項目實(shí)行用地空間、布局“多規合一”，以土地利用總體規劃為基礎，與城鄉規劃、林地保護利用規劃、水土保持規劃等相關(guān)規劃銜接。

3、推行綠色發(fā)展

一是“坡地村鎮”項目依托地域自然條件和區位優(yōu)勢，打造集約低碳的生產(chǎn)空間、宜居適度的生活空間、山清水秀的生態(tài)空間，充分彰顯區域特色、產(chǎn)業(yè)特色、建筑特色、景觀(guān)特色、人文特色，形成村鎮建設“一品一韻”，推進(jìn)山區的新型城鎮化建設。

二是充分依托山林自然風(fēng)景資源，開(kāi)發(fā)生態(tài)(農業(yè))觀(guān)光、休閑度假、生態(tài)養生、露營(yíng)運動(dòng)等生態(tài)休閑旅游觀(guān)光建設項目用地，實(shí)行點(diǎn)狀配套設施建設用地布局開(kāi)發(fā)，促進(jìn)我省旅游業(yè)加速發(fā)展。

三是“坡地村鎮”的建設用地規劃選址和村莊設計，遵循“村民自治、農民自愿”的原則，充分聽(tīng)取和征求村民意見(jiàn)，尊重和維護村民民主決策和民主管理權利，確保廣大農民安居樂(lè )業(yè)，促進(jìn)農村生產(chǎn)生活生態(tài)融合。四是按照“宜農則農、宜建則建、宜林則林”的原則確定各類(lèi)用地規模和布局，結合地形地貌特征，依山而建，依勢而就，點(diǎn)狀開(kāi)發(fā)，防止削峰填谷式平的開(kāi)發(fā)。

“坡地村鎮”試點(diǎn)政策的出臺，為開(kāi)發(fā)生態(tài)休閑、度假旅游等建設用地提供了機會(huì )，不僅激活了工商資本投資鄉村旅游的熱情，同時(shí)帶動(dòng)了高端經(jīng)營(yíng)人才、先進(jìn)經(jīng)營(yíng)理念進(jìn)入農村。農民不僅獲得土地流轉的收入，還可以在工地上打工，有的甚至還能在項目收益中獲得分紅。

以下為意見(jiàn)原文：

浙江省人民政府辦公廳關(guān)于做好低丘緩坡開(kāi)發(fā)利用推進(jìn)生態(tài)“坡地村鎮”建設的若干意見(jiàn)

浙政辦發(fā)〔2018〕64號

各市、縣(市、區)人民政府，省政府直屬各單位：

科學(xué)合理開(kāi)發(fā)利用低丘緩坡資源，推進(jìn)生態(tài)“坡地村鎮”建設，是優(yōu)化國土空間開(kāi)發(fā)格局、深化土地供給側結構性改革、有效保護耕地的重要舉措。為有效緩解土地供需緊張矛盾，進(jìn)一步落實(shí)鄉村振興戰略，實(shí)現經(jīng)濟、社會(huì )、生態(tài)效益多贏(yíng)目標，經(jīng)省政府同意，現提出如下若干意見(jiàn)：

一、總體目標

深入貫徹落實(shí)黨的十九大和省第十四次黨代會(huì )精神，以新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，通過(guò)對低丘緩坡源高質(zhì)量的開(kāi)發(fā)利用，統籌保耕地、護生態(tài)、促發(fā)展，建設房在林中、園在山中的山水林田房為一體的生態(tài)型村鎮，實(shí)現耕地保護更加有效、用地保障更為有力、村鎮建設更顯特色、生態(tài)環(huán)境更具質(zhì)量，為我省“兩個(gè)高水平”建設提供重要資源要素保障。

二、基本原則

(一)科學(xué)規劃，合理選址。以土地利用總體規劃、城鄉規劃為基礎，結合區域經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展用地需求，選擇區位條件好、符合環(huán)境功能區劃和生態(tài)保護紅線(xiàn)要求、非地質(zhì)災害高易發(fā)區的低丘緩坡進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設。

(二)保護優(yōu)先，統籌推進(jìn)。尊重自然、順應自然，始終將生態(tài)環(huán)境保護放在優(yōu)先位置，切實(shí)保護原有地貌景觀(guān)環(huán)境，統籌落實(shí)水土保持、地質(zhì)災害防治等措施，有效降低對周邊生態(tài)環(huán)境的影響。

(三)因地制宜，高效利用。按照宜建則建、宜農則農、宜林則林的原則，結合低丘緩坡地形地貌特征，合理確定開(kāi)發(fā)建設規模和布局，嚴禁削峰填谷、大開(kāi)大挖等嚴重改變原有地形地貌、破壞生態(tài)環(huán)境的行為。

(四)規范管理，有序開(kāi)發(fā)。依據生態(tài)環(huán)境保護、水土保持、地質(zhì)災害防治等方面的法律法規和有關(guān)政策規定，健全低丘緩坡開(kāi)發(fā)利用機制，統籌規劃開(kāi)發(fā)地塊，合理安排建設項目，切實(shí)防止濫占亂用低丘緩坡資源。

三、優(yōu)化開(kāi)發(fā)利用政策

(一)實(shí)行“多規合一”、精細用地。編制低丘緩坡開(kāi)發(fā)利用保護專(zhuān)項規劃，統籌落實(shí)低丘緩坡開(kāi)發(fā)建設用地規劃空間，切實(shí)做好開(kāi)發(fā)區域所涉及的土地利用總體規劃、城鄉規劃、環(huán)境功能區劃，以及低丘緩坡綜合開(kāi)發(fā)利用、生態(tài)保護、水土保持、林地保護利用、地質(zhì)災害防治等規劃的相互銜接。休閑度假、旅游觀(guān)光等建設項目單獨選址在土地利用總體規劃確定的城鄉建設用地擴展邊界外的，可以使用規劃新增建設用地預留指標申報土地利用總體規劃落實(shí)方案;選址在城鄉規劃建設用地范圍外的，可依據經(jīng)市、縣(市)政府批準的項目選址論證報告或控制性詳細規劃，劃定項目建設用地紅線(xiàn)，出具規劃設計條件。

(二)實(shí)行點(diǎn)狀布局、垂直開(kāi)發(fā)。項目區內建設用地布局應依山順勢、錯落有致、間距適宜。建設用地原則上按建筑落地面積進(jìn)行開(kāi)發(fā)。對未納入建設用地開(kāi)發(fā)的，可作為生態(tài)保留用地。對交通便利、緊鄰城鎮周邊、納入城鎮建設用地開(kāi)發(fā)的區塊，可以實(shí)行單個(gè)地塊開(kāi)發(fā)，也可以實(shí)行點(diǎn)狀布局多個(gè)地塊組合開(kāi)發(fā)。對結合異地搬遷、新農村建設等工作，通過(guò)規劃引導納入村莊建設的區塊，可以實(shí)行點(diǎn)狀或帶狀布局多個(gè)地塊組合開(kāi)發(fā)。對充分依托山林自然風(fēng)景資源，進(jìn)行生態(tài)(農業(yè))旅游、休閑度假等項目開(kāi)發(fā)的區塊，可以實(shí)行點(diǎn)狀布局多個(gè)地塊組合開(kāi)發(fā)。

(三)實(shí)行征轉分離、分類(lèi)管理。對開(kāi)發(fā)項目區內建設占用的土地，按照建多少、轉多少的原則，依法辦理農用地轉用和土地征收手續(單獨組件，實(shí)施專(zhuān)項管理)，按建設用地管理。對生態(tài)保留用地，可根據項目開(kāi)發(fā)需要，在嚴格控制用地范圍和規模的前提下，依法辦理土地征收手續(不得涉及永久基本農田)，按國有農用地管理;或依法辦理集體土地流轉手續，仍按集體農用地管理。對符合農村道路建設條件的，可以納入農村道路用地管理;符合林道建設條件的，可以納入林業(yè)生產(chǎn)設施用地管理。

(四)實(shí)行點(diǎn)面結合、差別供地。開(kāi)發(fā)建設項目實(shí)行項目區供地，項目區為單個(gè)地塊的，按建設地塊單個(gè)供地;項目區為多個(gè)地塊的，按建設地塊組合供地。項目區內建設地塊用途符合劃撥用地目錄的，可以按劃撥方式供地;經(jīng)營(yíng)性用地須嚴格按照公開(kāi)方式出讓。對已辦理土地征收手續的生態(tài)保留用地，由市、縣(市)政府授權有關(guān)部門(mén)以租賃方式與項目業(yè)主單位簽訂使用合同并依法依規明確使用限制條件;對不實(shí)施土地征收的生態(tài)保留用地，由村集體經(jīng)濟組織以流轉方式與項目業(yè)主單位簽訂使用合同并依法依規明確使用限制條件。對項目區內的規劃建設，應按照建設生態(tài)型村鎮的要求，嚴格控制建筑層高和密度。

(五)實(shí)行以宗確權、一證多地。對項目為單個(gè)地塊供地的，以地塊為宗地進(jìn)行土地確權登記發(fā)證;對項目為多個(gè)地塊組合供地的，以各地塊為宗地進(jìn)行土地確權登記，可按項目?jì)雀鞯貕K的不同規劃用途或產(chǎn)權管理需要，核發(fā)一宗地一證書(shū)或多宗地一證書(shū)。除法律法規、土地出讓合同或市、縣(市)政府批準文件規定外，不得將項目?jì)雀鞯貕K進(jìn)行分割轉讓或抵押登記。對辦理只征收不轉用的生態(tài)保留用地，可參照國有農用地的登記要求，依據市、縣(市)政府批準(授權)文件確定的主體、用途等進(jìn)行土地確權登記發(fā)證。

四、嚴格開(kāi)發(fā)建設管理

(一)嚴格開(kāi)發(fā)建設條件。建立低丘緩坡開(kāi)發(fā)建設項目準入機制。低丘緩坡開(kāi)發(fā)建設應選址在坡度6度以上25度以下的非耕地范圍內。開(kāi)發(fā)建設區塊應安排符合當地經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展實(shí)際需求、適宜在低丘緩坡上建設的項目，禁止工業(yè)項目、別墅類(lèi)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項目，嚴格控制其他房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項目。建設項目用地應符合生態(tài)保護紅線(xiàn)和水土保持、地質(zhì)災害防治等要求，不得涉及飲用水水源保護區(含農村飲用水水源保護范圍)或自然保護區等環(huán)境敏感區、地質(zhì)災害隱患點(diǎn)或高易發(fā)區、土地流失重點(diǎn)預防區或治理區、山洪溝道、Ⅰ級保護林地以及土地利用總體規劃劃定的禁止建設區等區域。各地要結合實(shí)際，建立項目準入負面清單，嚴格禁止不符合低丘緩坡資源開(kāi)發(fā)利用條件的各類(lèi)建設項目。

(二)嚴格開(kāi)發(fā)建設核準。建立低丘緩坡開(kāi)發(fā)建設項目部門(mén)聯(lián)合立項審查制度。所有低丘緩坡開(kāi)發(fā)建設項目須認真做好環(huán)境影響評價(jià)、水土保持方案編制、地質(zhì)災害危險性評估和壓覆礦產(chǎn)資源評估等前期工作，確保生態(tài)、環(huán)境、水土、地質(zhì)等方面安全。建設項目涉及農用地轉用和土地征收的，須嚴格按規定審批權限和程序辦理報批手續。建設項目涉及使用林地的，應根據項目建設用地實(shí)際布局與需求辦理林地(林木采伐)審批手續，嚴格落實(shí)森林面積占補平衡;需要進(jìn)行林地保護利用規劃調整的，應按原審批程序申報核準后方可開(kāi)發(fā)建設。建設項目涉及占用水域的，應做好占用水域影響評價(jià)和占補平衡，并根據水域保護或水系調整方案辦理審批手續。

(三)嚴格開(kāi)發(fā)建設監管。制定和完善低丘緩坡開(kāi)發(fā)建設項目實(shí)施和管理制度。加強對項目建設全過(guò)程動(dòng)態(tài)監管，全面落實(shí)生態(tài)保護、水土保持、地質(zhì)災害防治等各項措施，避免因工程施工造成水土流失或發(fā)生次生地質(zhì)災害。對因受地質(zhì)、地形、地物影響，確需調整開(kāi)發(fā)建設地塊位置的，須由項目業(yè)主單位提出申請，經(jīng)原批準機關(guān)批準同意后進(jìn)行調整，調整地塊面積不得超過(guò)原地塊批準農用地轉用面積，調整地塊范圍不得超過(guò)項目區內原批準征地范圍。對因地塊調整實(shí)際用地位置發(fā)生變化的，應根據調整的相關(guān)審批文件和土地勘測定界報告等材料，進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記。

五、切實(shí)落實(shí)保障措施

(一)加強組織保障。建立政府負責、部門(mén)協(xié)同、公眾參與、社會(huì )監督的工作機制，深化“最多跑一次”改革，優(yōu)化、減少相關(guān)審批事項，切實(shí)做好低丘緩坡資源開(kāi)發(fā)利用工作。國土資源部門(mén)要做好建設項目用地審核、地質(zhì)災害危險性評估和防護措施落實(shí)監督工作;農業(yè)和農村工作部門(mén)要做好低丘緩坡資源開(kāi)發(fā)利用中美麗鄉村和新農村建設的指導工作;發(fā)展改革部門(mén)要做好低丘緩坡綜合開(kāi)發(fā)利用規劃和建設項目的審核(審批、核準、備案)工作;財政部門(mén)要做好建設項目配套基礎設施建設資金的籌集和使用監管工作;環(huán)保部門(mén)要做好建設項目環(huán)境影響評價(jià)審核及指導、監督、檢查環(huán)保措施的落實(shí)工作;規劃、建設部門(mén)要做好建設項目用地規劃選址、建筑設計審核和施工監管工作;交通運輸部門(mén)要做好建設項目道路規劃、設計審核、建設監管工作;水利部門(mén)要做好建設項目水土保持方案審核、涉水項目審批和防洪、水土保持措施落實(shí)監督工作;林業(yè)部門(mén)要做好建設項目使用林地和采伐林木審核、林相改造和森林生態(tài)提升指導工作;其他相關(guān)部門(mén)要根據各自職責，積極參與和支持低丘緩坡資源開(kāi)發(fā)利用工作。對因工作落實(shí)不到位，造成低丘緩坡資源開(kāi)發(fā)利用安全、生態(tài)責任事故的單位和個(gè)人，要嚴肅追究責任。

(二)加大配套建設。做好低丘緩坡開(kāi)發(fā)建設項目配套基礎設施建設，保障項目建設順利實(shí)施。對開(kāi)發(fā)為村莊建設用地的，要統籌整合農房改造、美麗鄉村建設、地質(zhì)災害治理等政策資金，切實(shí)抓好項目區內外公共服務(wù)基礎設施建設;對開(kāi)發(fā)為城鎮建設用地的，要將項目區外配套基礎設施納入城鎮市政工程建設，落實(shí)專(zhuān)項建設資金，確保配套工程實(shí)施到位;對開(kāi)發(fā)為生態(tài)休閑、度假旅游等建設用地的，要結合農村水網(wǎng)、電網(wǎng)、路網(wǎng)等改造提升工程，統籌落實(shí)通水、通電、通路等基礎設施建設。城鄉建設用地增減掛鉤指標、耕地占補平衡指標通過(guò)有償調劑所得收益，要依法用于農村基礎設施、公共服務(wù)設施建設和墾造耕地等。

(三)做好績(jì)效評估。建立低丘緩坡資源開(kāi)發(fā)利用績(jì)效評估制度，強化開(kāi)發(fā)項目建設跟蹤指導、監督監管及結果反饋工作機制，及時(shí)發(fā)現問(wèn)題、研究解決問(wèn)題，不斷總結經(jīng)驗、完善政策，確保低丘緩坡資源開(kāi)發(fā)利用安全規范有序進(jìn)行。省國土資源廳要會(huì )同省級有關(guān)部門(mén)適時(shí)組織開(kāi)展全省低丘緩坡建設用地開(kāi)發(fā)利用績(jì)效評估，切實(shí)做好“坡地村鎮”建設相關(guān)政策的落實(shí)和指導、監管等工作。市、縣(市)政府要定期組織開(kāi)展低丘緩坡建設用地開(kāi)發(fā)利用情況評估，及時(shí)研究解決問(wèn)題，重大問(wèn)題及時(shí)向省級相關(guān)部門(mén)反映。

本意見(jiàn)自2018年8月1日起施行。

浙江省人民政府辦公廳

2018年6月28日