為全面落實(shí)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)旅游投資和消費的若干意見(jiàn)》的安排部署，更好地鼓勵運用政府和社會(huì )資本合作(PPP)模式改善旅游公共服務(wù)供給，文化和旅游部、財政部日前聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會(huì )資本合作模式的指導意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)，就調動(dòng)更多社會(huì )資源參與旅游業(yè)發(fā)展，探索推廣旅游PPP實(shí)施路徑、發(fā)展模式及長(cháng)效機制，提高旅游投資有效性和公共資源使用效益，建設一批旅游PPP示范項目作出全面部署。

《意見(jiàn)》強調，要全面貫徹黨的十九大精神，以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，堅持以旅游供給側結構性改革為主線(xiàn)，緊扣人民日益增長(cháng)的旅游美好生活需要和不平衡不充分的旅游業(yè)發(fā)展之間的矛盾，以全域旅游為導向，以?xún)?yōu)質(zhì)旅游為目標，逐步加強旅游基礎設施建設，持續提升旅游公共服務(wù)供給水平，著(zhù)力發(fā)揮旅游業(yè)在精準扶貧中的重要作用，大力推動(dòng)旅游業(yè)質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革。同時(shí)，推廣旅游PPP模式要堅持“明確內涵、厘清外延，夯實(shí)基礎、全民受益，加強引導、規范發(fā)展，運營(yíng)為本、重諾履約”的原則，促進(jìn)旅游資源保護和合理利用，完善旅游資源資產(chǎn)價(jià)值評估，更好地滿(mǎn)足人民群眾對旅游公共服務(wù)的需要。

《意見(jiàn)》明確，將重點(diǎn)支持旅游景區、全域旅游、鄉村旅游、自駕車(chē)旅居車(chē)營(yíng)地、旅游廁所、旅游城鎮、交通旅游、智慧旅游和健康旅游等新業(yè)態(tài)領(lǐng)域的項目發(fā)展，進(jìn)一步推動(dòng)項目實(shí)施機構對政府承擔的資源保護、環(huán)境整治、生態(tài)建設、文化傳承、咨詢(xún)服務(wù)、公共設施建設等旅游公共服務(wù)事項與相鄰相近相關(guān)的酒店、景區、商鋪、停車(chē)場(chǎng)、物業(yè)、廣告、加油加氣站等經(jīng)營(yíng)性資源，進(jìn)行統籌規劃、融合發(fā)展、綜合提升，推動(dòng)旅游業(yè)提質(zhì)增效和轉型升級。其中，將優(yōu)先支持符合要求的全國優(yōu)選旅游項目、旅游扶貧貸款項目等存量項目轉化為旅游PPP項目。

《意見(jiàn)》要求，各級相關(guān)部門(mén)在執行過(guò)程中要嚴格篩選項目，確保公平競爭，合理分擔風(fēng)險，保障合理回報，嚴格債務(wù)管理，強化信息公開(kāi)，加強績(jì)效考核。同時(shí)，要加大政策保障，強化工作協(xié)同合作，建立優(yōu)先推薦函制度，優(yōu)化資金投入方式，發(fā)揮典型帶動(dòng)作用，拓寬金融支持渠道，建立動(dòng)態(tài)評估調整機制，合理安排旅游用地。

《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)旅游投資和消費的若干意見(jiàn)》圖片來(lái)源中國政府網(wǎng)

PPP示范項目影響力日漸增強，規模逐年擴大，已覆蓋全國30個(gè)省份以及市政、交通、環(huán)保、水利、農業(yè)、旅游、養老、教育、文化、體育等18個(gè)行業(yè)領(lǐng)域。財政部PPP中心主任焦小平日前曾透露，從2014年至2017年，經(jīng)過(guò)識別入庫的PPP項目有11萬(wàn)億元，完成采購的有5.7萬(wàn)億元，已開(kāi)工建設的有2.2萬(wàn)億元。

今年2月，財政部聯(lián)合有關(guān)部門(mén)公布396個(gè)項目入選第四批PPP示范項目，涉及投資額7588億元?？v觀(guān)四批名單，旅游、文化等幸福產(chǎn)業(yè)項目越來(lái)越得到優(yōu)先支持，同時(shí)隨著(zhù)全域旅游戰略的推進(jìn)，文旅項目也越來(lái)越受到社會(huì )資本的青睞。第四批PPP示范項目中，農業(yè)、旅游、文化等基本公共服務(wù)領(lǐng)域項目共91個(gè)、投資額861億元，占比分別為23%和11.3%，比第三批相比分別提高了5.3個(gè)和4.6個(gè)百分點(diǎn)。

PPP模式是一種創(chuàng )新的國家治理理念、治理模式，最終目的是實(shí)現公共服務(wù)供給提質(zhì)增效。自2014年至今，監管部門(mén)發(fā)布了一系列規范發(fā)展PPP模式的相關(guān)政策。從幾年的實(shí)踐看，前兩年對PPP模式的發(fā)展重在鼓勵和推廣，從去年開(kāi)始，更加強調對PPP模式的規范，對示范項目的要求也越來(lái)越高。從鼓勵推廣到規范發(fā)展，這是PPP模式發(fā)展的必經(jīng)階段，也將促進(jìn)PPP模式真正發(fā)揮效力。

此次旅游領(lǐng)域PPP指導意見(jiàn)的提出，是在全域旅游推進(jìn)過(guò)程中、在優(yōu)質(zhì)旅游為目標的前提下，就如何改善旅游服務(wù)供給，加強旅游基礎設施建設、如何提升旅游公共服務(wù)供給水平，如何發(fā)揮旅游精準扶貧的重要作用等方面做出的具體要求。

山合水易認為，PPP項目意味著(zhù)由“政府城市運營(yíng)向城府與企業(yè)合作城市運營(yíng)轉向”這樣一個(gè)方向?；A設施運營(yíng)、公共服務(wù)運營(yíng)、資產(chǎn)運營(yíng)、產(chǎn)業(yè)運營(yíng)是PPP模式未來(lái)的升級方向。未來(lái)，旅游設施項目通過(guò)PPP模式包裝，政府的基礎設施投入和民營(yíng)的商業(yè)化投入相結合是大勢所趨。一般來(lái)說(shuō)，這一投入將遵從二八定律，即20%由政府和國有企業(yè)投資，引導80%的民營(yíng)資本投資，并通過(guò)融資杠桿，推動(dòng)區域開(kāi)發(fā)。旅游發(fā)展要借力于政府支持下的基礎設施與公共服務(wù)設施建設，要導入旅游商業(yè)化服務(wù)要素的創(chuàng )新模式。只有這樣，才能形成全域旅游的全面發(fā)展，形成目的地旅游的突破發(fā)展。

據悉，之前已有多項政策明確支持旅游PPP項目的發(fā)展，比如2017年3月，交通部等六部委發(fā)文推廣旅游交通PPP項目，國開(kāi)行將提供不低于2000億元優(yōu)惠貸款;農業(yè)PPP項目政策的提出，助推休閑農業(yè)、鄉村旅游與特色小鎮的發(fā)展;住建部鼓勵采用PPP模式推進(jìn)“城市雙修”，保護文化改善生態(tài);原文化部鼓勵社會(huì )資本進(jìn)入文化企業(yè)孵化器、文化眾創(chuàng )空間、文化資源保護開(kāi)發(fā)等新興領(lǐng)域，推進(jìn)博物館建設，發(fā)展有歷史記憶、地域特色、民族特點(diǎn)的美麗城鎮、美麗鄉村等等。山合水易認為，資本證券化是旅游PPP項目融資的快速途徑，完成對SPV公司的資產(chǎn)證券化，對旅游PPP項目有意義非凡。

以下為《意見(jiàn)》原文：

文化和旅游部 財政部

關(guān)于在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會(huì )資本合作模式

的指導意見(jiàn)

文旅旅發(fā)﹝2018﹞3號

各省、自治區、直轄市旅游發(fā)展委員會(huì )(旅游局)，財政廳(局)：

政府和社會(huì )資本合作模式是完善公共服務(wù)供給機制的重要方向，是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。為更好鼓勵運用政府和社會(huì )資本合作(PPP)模式改善旅游公共服務(wù)供給，現提出如下意見(jiàn)：

一、總體要求

全面貫徹黨的十九大和十九屆三中全會(huì )精神，以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，堅持穩中求進(jìn)工作總基調，堅持新發(fā)展理念，按照高質(zhì)量發(fā)展的要求，統籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調推進(jìn)“四個(gè)全面”戰略布局，堅持以旅游供給側結構性改革為主線(xiàn)，緊扣人民日益增長(cháng)的旅游美好生活需要和不平衡不充分的旅游業(yè)發(fā)展之間的矛盾，以全域旅游為導向，以?xún)?yōu)質(zhì)旅游為目標，逐步加強旅游基礎設施建設，持續提升旅游公共服務(wù)供給水平，著(zhù)力發(fā)揮旅游業(yè)在精準扶貧中的重要作用，大力推動(dòng)旅游業(yè)質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革。

二、基本原則

——明確內涵，厘清外延。深化對PPP模式的理解認識，防止簡(jiǎn)單化和片面化傾向，把公共服務(wù)供給作為界定PPP模式的核心，厘清政府責任與市場(chǎng)機制的邊界。

——夯實(shí)基礎，全民受益。針對旅游業(yè)的不同類(lèi)型，堅持公共服務(wù)屬性，優(yōu)化配置資源，保障旅游基礎設施和公共服務(wù)供給，促進(jìn)社會(huì )資本競爭和創(chuàng )新，確保公共利益最大化。

——加強引導，規范發(fā)展。將公共服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量和群眾滿(mǎn)意度作為政府付費的重要依據。加大政策扶持力度，強化績(jì)效評價(jià)和項目監管，確保項目順利實(shí)施、規范運作，防止地方政府違法違規或變相舉借債務(wù)，防范財政金融風(fēng)險。

——運營(yíng)為本，重諾履約。鼓勵各類(lèi)市場(chǎng)主體通過(guò)公開(kāi)競爭性方式參與項目合作，明確各參與主體的責任、權利關(guān)系和風(fēng)險分擔機制，強化項目運營(yíng)，樹(shù)立契約理念，誠實(shí)守信，嚴格履約。

三、重點(diǎn)領(lǐng)域

通過(guò)在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會(huì )資本合作模式，推動(dòng)項目實(shí)施機構對政府承擔的資源保護、環(huán)境整治、生態(tài)建設、文化傳承、咨詢(xún)服務(wù)、公共設施建設等旅游公共服務(wù)事項與相鄰相近相關(guān)的酒店、景區、商鋪、停車(chē)場(chǎng)、物業(yè)、廣告、加油加氣站等經(jīng)營(yíng)性資源進(jìn)行統籌規劃、融合發(fā)展、綜合提升，不斷優(yōu)化旅游公益性服務(wù)和公共產(chǎn)品供給，促進(jìn)旅游資源保護和合理利用，完善旅游資源資產(chǎn)價(jià)值評估，更好地滿(mǎn)足人民群眾對旅游公共服務(wù)的需要，大力推動(dòng)旅游業(yè)提質(zhì)增效和轉型升級。

重點(diǎn)包括但不限于以下領(lǐng)域:

(一)旅游景區。在依法合規的前提下，以國有自然、文化資源資產(chǎn)的科學(xué)保護和合理利用為導向，重點(diǎn)加強景區道路、環(huán)衛設施、游憩設施、標識系統等基礎設施和安全設施建設，加強景區及周邊環(huán)境的綜合整治。優(yōu)先支持開(kāi)放型景區開(kāi)展旅游PPP項目建設。

(二)全域旅游。以創(chuàng )建全域旅游示范區為導向，對一定區域內的廁所、咨詢(xún)服務(wù)體系、旅游引導標識系統、旅游資源保護等與酒店、景區等經(jīng)營(yíng)性旅游資源進(jìn)行整合開(kāi)發(fā)建設。

(三)鄉村旅游。以促進(jìn)鄉村優(yōu)秀傳統文化的保護與傳承為導向，在現代農業(yè)莊園、田園綜合體、農業(yè)觀(guān)光園、農村產(chǎn)業(yè)融合示范園、精品民宿等經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)中對垃圾收集站、旅游標識標牌等進(jìn)行統一規劃與建設。

(四)自駕車(chē)旅居車(chē)營(yíng)地。依托交通集散地、景區景點(diǎn)等建設自駕車(chē)旅居車(chē)營(yíng)地，加強水、電、氣、排污、垃圾處理等基礎設施和自駕游服務(wù)中心、環(huán)衛設施等配套建設。

(五)旅游廁所。通過(guò)以商建廁、以商管廁、以商養廁等方式，鼓勵社會(huì )資本方對一定區域內的廁所進(jìn)行統一開(kāi)發(fā)建設和運管管理。

(六)旅游城鎮。以加強城市、鄉鎮、街區等特色旅游資源的保護為導向，鼓勵社會(huì )資本方將特色旅游資源的科學(xué)保護、合理利用及相關(guān)配套經(jīng)營(yíng)性服務(wù)設施的建設運營(yíng)等進(jìn)行統籌規劃、有機銜接。

(七)交通旅游。支持地方政府將交通項目和旅游資源的利用融合建設、一體發(fā)展，鼓勵社會(huì )資本方參與旅游風(fēng)景道、郵輪港口、游船碼頭、公共游艇碼頭、旅游集散中心、通景公路及相關(guān)配套服務(wù)設施的建設。

(八)智慧旅游。鼓勵和支持政府和社會(huì )資本方采取PPP模式開(kāi)展智慧旅游城市、智慧旅游景區、智慧旅游公共服務(wù)平臺、旅游數據中心、旅游基礎數據庫等建設。

(九)健康旅游等新業(yè)態(tài)。鼓勵政府和社會(huì )資本方將旅游資源的經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)項目與養老、體育、健康、研學(xué)等領(lǐng)域公共服務(wù)供給相銜接。

優(yōu)先支持符合本意見(jiàn)要求的全國優(yōu)選旅游項目、旅游扶貧貸款項目等存量項目轉化為旅游PPP項目。

四、嚴格執行財政PPP工作制度

(一)嚴格篩選項目。各級旅游、財政部門(mén)要加強合作，依托全國PPP綜合信息平臺，科學(xué)論證篩選，優(yōu)先選擇有經(jīng)營(yíng)性現金流、適宜市場(chǎng)化運作、強化運營(yíng)管理的旅游公共設施及公共服務(wù)項目，做好項目?jì)?，明確年度及中長(cháng)期項目開(kāi)發(fā)計劃，確保工作有序推進(jìn)。

(二)確保公平競爭。各級旅游、財政部門(mén)要加強協(xié)作，指導項目實(shí)施機構依法通過(guò)公開(kāi)、公平、競爭性方式，擇優(yōu)選擇具備項目所需建設運營(yíng)能力和履約能力的社會(huì )資本開(kāi)展合作，保障各類(lèi)市場(chǎng)主體平等參與旅游PPP項目合作，消除本地保護主義和各類(lèi)隱形門(mén)檻。鼓勵金融機構早期介入項目前期準備，提高項目融資可獲得性。

(三)合理分擔風(fēng)險。各級旅游、財政部門(mén)要加強協(xié)作，指導項目實(shí)施機構按照風(fēng)險分擔、利益共享的原則，充分識別、合理分配和有效應對PPP項目風(fēng)險。保障政府知情權，政府可以參股項目公司;保障項目公司的經(jīng)營(yíng)獨立性和風(fēng)險隔離功能，政府不得干預企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)決策，不得違規兜底項目建設運營(yíng)風(fēng)險。

(四)保障合理回報。各級旅游、財政部門(mén)要加強協(xié)作，指導項目實(shí)施機構根據項目特點(diǎn)構建合理的項目回報機制，財政部門(mén)依據項目合同約定將財政支出責任納入地方政府年度預算和中期財政規劃，按項目績(jì)效考核結果向社會(huì )資本支付對價(jià)，保障社會(huì )資本獲得合理收益。

(五)嚴格債務(wù)管理。各地財政部門(mén)要認真組織開(kāi)展項目物有所值評價(jià)和財政承受能力論證，加強本轄區內PPP項目財政支出責任統計和超限預警，嚴格政府債務(wù)管理，對政府參股及付費項目，加強建設、運營(yíng)成本控制，嚴禁政府或政府指定機構回購社會(huì )資本投資本金或兜底本金;政府不得向社會(huì )資本承諾固定或最低收益回報;政府部門(mén)不得為項目債務(wù)提供任何形式擔保;嚴禁存在其他違法違規舉債擔保行為。

(六)強化信息公開(kāi)。各級旅游、財政部門(mén)要認真落實(shí)《政府和社會(huì )資本合作(PPP)綜合信息平臺信息公開(kāi)管理暫行辦法》(財金[2017]1號)有關(guān)要求，做好PPP項目全生命周期信息公開(kāi)工作，及時(shí)、完整、準確地錄入旅游PPP項目信息，及時(shí)披露項目識別論證、政府采購及預算安排等關(guān)鍵信息，增強社會(huì )資本和金融機構信心，保障公眾知情權，接受社會(huì )監督。

(七)加強績(jì)效考核。各級旅游、財政部門(mén)要加強協(xié)作，共同推動(dòng)建立旅游PPP項目績(jì)效考核機制，跟蹤掌握項目實(shí)施和資金使用情況，推動(dòng)形成項目監管與資金安排相銜接的激勵制約機制。

五、加大政策保障

(一)強化工作協(xié)同合作。兩部門(mén)共同推動(dòng)地方人民政府積極探索建立跨部門(mén)旅游PPP工作領(lǐng)導協(xié)調機制，加強政府統一領(lǐng)導，明確部門(mén)職責分工，強化培訓引導，形成工作合力，推動(dòng)項目順利實(shí)施。

(二)建立優(yōu)先推薦函制度。對于地方人民政府重點(diǎn)推薦的旅游PPP項目，省級旅游部門(mén)在充分征求省級財政部門(mén)意見(jiàn)的基礎上，向文化和旅游部報送推薦旅游PPP項目目錄，每個(gè)省(區、市)不超過(guò)2個(gè);由文化和旅游部、財政部組織專(zhuān)家論證后，擇優(yōu)選取并共同向社會(huì )推薦。

(三)優(yōu)化資金投入方式。各級財政部門(mén)、旅游部門(mén)要探索創(chuàng )新旅游公共服務(wù)領(lǐng)域資金投入機制，進(jìn)一步改進(jìn)和加強資金使用管理，發(fā)揮財政資金引導撬動(dòng)作用，推動(dòng)金融和社會(huì )資本更多投向旅游領(lǐng)域，提高投資有效性和公共資金使用效益。積極鼓勵民營(yíng)資本參與PPP項目建設，不得設置限制條款或任意提高門(mén)檻。

(四)發(fā)揮典型帶動(dòng)作用。各地財政部門(mén)、旅游部門(mén)要共同做好旅游PPP項目申報的指導工作，加強對實(shí)施效果好、社會(huì )評價(jià)高的旅游PPP項目的經(jīng)驗總結和案例推廣。

(五)拓寬金融支持渠道。充分發(fā)揮中國政企合作支持基金和中國旅游產(chǎn)業(yè)基金的股權投資引導作用，鼓勵各地設立PPP項目擔?；?，帶動(dòng)更多金融機構加大對旅游PPP項目的投融資支持。鼓勵金融機構在符合當前監管政策的前提下創(chuàng )新PPP金融服務(wù)，可納入開(kāi)發(fā)性、政策性金融支持范疇，優(yōu)化信貸流程，鼓勵能夠產(chǎn)生可預期現金流的旅游PPP項目通過(guò)發(fā)行債券和資產(chǎn)證券化等市場(chǎng)化方式進(jìn)行融資。鼓勵保險資金按照市場(chǎng)化原則，創(chuàng )新運用多種方式參與項目，創(chuàng )新開(kāi)發(fā)適合旅游PPP項目的保險產(chǎn)品。

(六)建立動(dòng)態(tài)評估調整機制。積極推進(jìn)旅游公共服務(wù)領(lǐng)域價(jià)格改革，引導各地綜合考慮建設運營(yíng)成本、財政承受能力、居民意愿等因素，合理確定旅游服務(wù)價(jià)格水平和補償機制，推動(dòng)建立價(jià)格動(dòng)態(tài)調整和上下游聯(lián)動(dòng)機制，增強社會(huì )資本收益預期，提高社會(huì )資本參與積極性。逐步建立完善科學(xué)的旅游資源論證評估和PPP項目績(jì)效評價(jià)體系，動(dòng)態(tài)掌握項目整體運營(yíng)管理情況。

(七)合理安排旅游用地。落實(shí)好《國土資源部、住房和城鄉建設部、國家旅游局關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見(jiàn)》(國土資規[2015]10號)及相關(guān)涉旅用地政策，有條件的地區可優(yōu)先支持旅游PPP項目開(kāi)發(fā)建設。

對于文件執行之中遇到的問(wèn)題，請各地及時(shí)向文化和旅游部、財政部報告。

文化和旅游部 財政部

2018年4 月 19 日