在旅游規劃需求快速膨脹的同時(shí)，伴生在旅游規劃實(shí)踐中的問(wèn)題大量出現。據初步調查，我國編制的各類(lèi)旅游規劃中，除已納入建設部門(mén)的旅游區、點(diǎn)的總規和詳細規劃實(shí)施的情況較好外，其它規劃，尤其是區域旅游規劃，實(shí)施的效果不太理想。大約有近一半的規劃沒(méi)有被實(shí)施。

　　1.主要問(wèn)題

　　總體上來(lái)說(shuō)，旅游規劃編制內容和標準等正在逐步走向規范。但由于旅游規劃的特殊性以及旅游資源管理體制等方面的原因，旅游規劃現狀還存在著(zhù)諸多問(wèn)題。

　 （1）旅游規劃名稱(chēng)與性質(zhì)雜亂

　　作為旅游業(yè)發(fā)展主體的我國旅游資源重點(diǎn)開(kāi)發(fā)地域集中于風(fēng)景名勝區、歷史文化名城與風(fēng)景旅游城市、主題公園、各級文保單位、旅游度假區、自然保護區、森林公園、地質(zhì)公園等，以及近年來(lái)逐漸萌芽的產(chǎn)業(yè)觀(guān)光旅游。其中前三者占了我國接待的全部游客量的90%%以上，旅游收入占了95%%以上。由于這些不同類(lèi)型的旅游資源分屬于建設部、國家文物局、國土資源部、國家旅游局、國家環(huán)?？偩值裙芾?，分屬不同部門(mén)的資源管理與相同類(lèi)型的開(kāi)發(fā)利用所引發(fā)的職能部門(mén)的矛盾十分突出，各個(gè)部門(mén)按照各自的行業(yè)要求和規劃目標管理規劃，由此引起的旅游規劃名稱(chēng)與性質(zhì)的雜亂現象十分突出。

　 （2）旅游規劃編制標準規范多樣化

　　對于旅游規劃的技術(shù)層面，即指導規劃實(shí)踐的要求而言，旅游規劃的技術(shù)規范必不可少，尤其是對各行各業(yè)、不同學(xué)科齊抓旅游的現狀。迄今為止雖有建設部的《城市規劃編制辦法》、《風(fēng)景名勝區規劃規范》、《建設部歷史文化名城保護規劃編制要求》等規范，但跟旅游規劃有關(guān)的技術(shù)規范僅有國家旅游局的《旅游規劃通則》、《旅游規劃管理辦法》、《旅游資源調查與分類(lèi)評價(jià)標準》和《旅游區(點(diǎn))等級標準》等少數幾個(gè)。對區域總體規劃、旅游區總體規劃、旅游區詳細規劃等不同層次的旅游規劃，目前仍缺少相對統一的規劃技術(shù)規范和編制標準。

　 （3）旅游規劃編制內容與評審驗收的不規范重復性規劃

　　在旅游規劃管理體制不健全、旅游人才不足、旅游規劃產(chǎn)品供需缺口很大的情況下，旅游項目策劃與規劃設計缺乏新意，雷同模仿等問(wèn)題十分嚴重，造成大量的資金浪費。由于部門(mén)管理的分割，還出現了一些國家級的重點(diǎn)規劃由不同的部門(mén)分別委托不同的規劃單位編制的情況，并且在同一年里分別完成規劃成果論證的情況。

　　規劃隊伍與規劃編制質(zhì)量的雜亂

　　由于近年來(lái)旅游規劃隊伍快速擴大，規劃人員素質(zhì)良莠不齊的現象日益突出，很多規劃受限于規劃人員素質(zhì)的制約，規劃質(zhì)量難以得到保障。有將詳細規劃做成發(fā)展策劃的，也有做成發(fā)展策劃加效果（意向）圖紙的。而對于總體規劃，有將其做成概念性規劃的，也有將其做成發(fā)展策劃的。更有相當一部分總體規劃缺乏戰略高度和切實(shí)可行的發(fā)展思路，空洞無(wú)物，一味追求文字數量；而很多詳細規劃則脫離所在區域的總體發(fā)展框架和思路，忽視項目的可行性或區域協(xié)調性分析，單純追求圖面的表現效果，或達不到詳細規劃的深度要求。凡此種種，嚴重影響了旅游規劃的聲譽(yù).
 

　　規劃評審標準不規范

　　由于對旅游規劃的內容、深度要求缺乏相對統一的標準，使得委托單位和規劃單位在項目委托階段就對規劃的內容和深度沒(méi)有形成共識，從而造成了規劃成果評審驗收標準的紛亂。尤其對于旅游區總體規劃，會(huì )出現以控規深度要求總體規劃深度的情況，同時(shí)卻忽視總體規劃的導向性、戰略性的功能。此外，目前的旅游規劃審批主要是由規劃所在地的地方政府通過(guò)人大會(huì )議審核，旅游規劃受地方長(cháng)官意志影響很大，這種審批辦法對旅游規劃本身的科學(xué)性產(chǎn)生了一定的影響。

　　2.產(chǎn)生問(wèn)題的原因

　　這些問(wèn)題的出現，既有旅游規劃的編制依據和法律地位方面的，也有組織與管理方面的，還有旅游規劃理論與方法方面的。

　 （1）旅游規劃的理論滯后

　　對于“旅游規劃作為不同學(xué)科之間交叉的一門(mén)邊緣學(xué)科”的定義，學(xué)術(shù)界并無(wú)過(guò)多爭議。但是，對旅游市場(chǎng)的需求與旅游發(fā)展規律研究較少，雖引入過(guò)一些國外理論與方法，但與我國實(shí)際脫節的現象突出，有中國特色的理論建設不多，理論建設滯后于實(shí)踐。

　 （2）旅游規劃管理體制的問(wèn)題

　　由于不同類(lèi)型的旅游資源分屬不同的行政管理部門(mén)，不同部門(mén)對其所管轄的旅游資源的保護與開(kāi)發(fā)利用有不同的規劃編制規范，導致分屬不同部門(mén)的資源管理與相同類(lèi)型的開(kāi)發(fā)利用所引發(fā)的職能部門(mén)的矛盾也充分體現在旅游規劃中，出現了難以協(xié)調的矛盾現象。規劃類(lèi)型的五花八門(mén)以及規劃與實(shí)際脫節的問(wèn)題也就不可避免了。

　 （3）規劃管理單位的審定與監管不夠

　　由于不同旅游資源所屬主管部門(mén)皆有自己的規劃編制隊伍與資質(zhì)認定標準，尤其是國家旅游局作為旅游行業(yè)主管部門(mén)，其頒發(fā)的資質(zhì)在條塊分割的體制下往往被地方政府、尤其是地方旅游局接受為涵蓋整個(gè)旅游規劃體系的編制單位。由于旅游規劃業(yè)務(wù)的獨特性，規劃編制單位技術(shù)隊伍的復雜性，旅游規劃資質(zhì)單位業(yè)務(wù)在行政主管部門(mén)認定的模糊性，以及旅游規劃編制技術(shù)體系的不規范和規劃評審與審批的政府主管部門(mén)的多頭或缺位，導致了絕大多數旅游規劃編制成果的質(zhì)量低下，規劃的可操作性不強。

?。?）認識上與指導思想上的偏差

　　對旅游管理體制的重要性認識不足，旅游產(chǎn)業(yè)的界定、統計指標的科學(xué)性不強，產(chǎn)生了對其地位與作用的認識偏差。認為旅游產(chǎn)業(yè)的實(shí)際經(jīng)濟貢獻不大，從而導致了對旅游產(chǎn)業(yè)的重視程度不夠，對旅游資源的保護和高質(zhì)量旅游規劃編制的重要性認識不夠。

　　另有一些地方領(lǐng)導對旅游產(chǎn)業(yè)認識上的急功近利行為突出，重開(kāi)發(fā)輕保護，片面追求經(jīng)濟效益，片面強調“開(kāi)發(fā)性規劃”，對旅游資源及其賦存環(huán)境造成了嚴重破壞。

?。?）旅游規劃技術(shù)規范缺乏權威性及規劃操作過(guò)程中缺乏規范性

　　我國目前的旅游規劃既非法定規劃，也與其它規劃，尤其是國家發(fā)改委的國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展五年規劃、國土資源部的土地利用規劃和建設部的城鄉規劃銜接不夠，也與環(huán)保、林業(yè)、交通、文物等相關(guān)規劃結合不夠。較之建設部、國家文物局和國家發(fā)改委等部委局的技術(shù)規范而言，它顯得很不規范，由此產(chǎn)生了旅游規劃的混亂無(wú)序。這種在旅游規劃委托與編制過(guò)程中的非規范性也影響了規劃成果的質(zhì)量。

　　政策建議

　　1.建立旅游規劃資質(zhì)審核制度是保證規劃隊伍與規劃質(zhì)量的重要措施，并將單位資質(zhì)、個(gè)人資質(zhì)和業(yè)務(wù)限制緊密結合

　　旅游內容的復雜性和專(zhuān)業(yè)要求的多樣性，要求旅游規劃單位、個(gè)人相結合，即應同時(shí)有單位資質(zhì)和個(gè)人資質(zhì)才能編制旅游規劃；根據資質(zhì)單位的專(zhuān)業(yè)技術(shù)隊伍結構，限定其承擔業(yè)務(wù)的范圍和類(lèi)型。如城市規劃、風(fēng)景園林為主的規劃單位可以承擔旅游區的總體規劃、詳細規劃；地理專(zhuān)業(yè)、經(jīng)濟專(zhuān)業(yè)為主的規劃單位可以承擔區域旅游發(fā)展規劃；一些廣告、策劃單位可以承擔如旅游項目策劃等內容。規劃資質(zhì)建議由旅游局與發(fā)改委、建設部共同審批與頒發(fā)。

　　2.將旅游規劃納入現有的法定規劃體系

　　如納入新的《城鄉規劃法》和《土地法》等規定的規劃體系之中；或納入行政體系，即納入國民經(jīng)濟“五年”規劃中，并與政府換屆選舉相銜接，體現政府的任期目標。

　　3.將旅游規劃與具有法律效力的行政管理目標類(lèi)型相銜接

　　即將屬于產(chǎn)業(yè)規劃類(lèi)型的區域旅游發(fā)展規劃納入發(fā)改委的宏觀(guān)社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展規劃之中，旅游區、點(diǎn)規劃納入建設部門(mén)的物質(zhì)規劃之中，由旅游局與發(fā)改委（區域旅游發(fā)展規劃）和建設部（旅游區總體規劃與詳細規劃）主持，并會(huì )同文物局、環(huán)?？偩?、國土資源部等相關(guān)部委聯(lián)合審批。

　　4.完善旅游規劃技術(shù)規范

　　目前雖然已有《旅游規劃通則》、《旅游資源調查、分類(lèi)與評價(jià)》和《旅游區(點(diǎn))等級劃分與評定》等少數幾個(gè)技術(shù)標準，其中除《旅游資源調查、分類(lèi)與評價(jià)》較為詳細完整外，另兩個(gè)或顯太粗，或與空間規劃脫節太大。完善具有很強可操作性的較高水平旅游規劃技術(shù)規范是當務(wù)之急。

　　5.旅游規劃編制的委托

　　除了一些已出讓給旅游開(kāi)發(fā)企業(yè)，并且不屬于重點(diǎn)保護的旅游資源可以由旅游開(kāi)發(fā)企業(yè)直接委托規劃編制單位外，其余資源地域建議由資源所屬的政府主管部門(mén)，或其上一級政府主管部門(mén)委托有相應資質(zhì)的規劃設計單位完成。  
 
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