國家重大部署!國土空間規劃體系綱領(lǐng)性文件通過(guò)!

2019年1月23日，中央全面深化改革委員會(huì )第六次會(huì )議審議通過(guò)了《關(guān)于建立國土空間規劃體系并監督實(shí)施的若干意見(jiàn)》，提出將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實(shí)現“多規合一”;要科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，體現戰略性、提高科學(xué)性、加強協(xié)調性，強化規劃權威，改進(jìn)規劃審批，健全用途管制，監督規劃實(shí)施，強化國土空間規劃對各項規劃的指導約束作用。其實(shí)在此之前，尋求各項規劃統一、銜接及分級管理的國土空間規劃體系就屢屢在中央文件中被重點(diǎn)提及。關(guān)于如何推進(jìn)多規融合，實(shí)現“多規合一”，也是眾多專(zhuān)家討論的焦點(diǎn)。
 

現實(shí)背景：各類(lèi)規劃自成體系、缺乏銜接、各自為戰

規劃名目繁多

據中國城市規劃設計研究院統計數據，我國經(jīng)法律授權編制的規劃至少有83種，在名稱(chēng)上一般叫做“規劃”;而據發(fā)改委統計，“十一五”期間，國務(wù)院有關(guān)部門(mén)共編制了156個(gè)行業(yè)規劃，省、地(市)、縣三級政府編制的規劃綱要、重點(diǎn)專(zhuān)業(yè)規劃多達7300余項，各類(lèi)規劃名目繁多。

規則體系各異

城鄉規劃有《城市用地分類(lèi)與規劃建設用地標準》(GB50137—2011)《鎮規劃標準》(GB50188—2007);土地利用規劃有《全國土地分類(lèi)(過(guò)渡期)》《土地利用現狀分類(lèi)》(GB/T21010—2007)，以及市、縣、鄉鎮三級土地利用總體規劃中相應的分類(lèi)體系;旅游發(fā)展規劃有《旅游規劃通則》(GB/T18971—2003)，各類(lèi)規劃均自成體系，對接困難。

多規合作存在技術(shù)障礙

各類(lèi)空間規劃存在編制基礎缺乏協(xié)調，基礎資料、統計口徑、用地分類(lèi)標準等各類(lèi)要素不統一，規劃基期、規劃期不同的技術(shù)障礙，使得“多規合一”存在銜接難度大，成本高的問(wèn)題。
 

“多規合一”政策理論實(shí)踐

近年來(lái)，“多規合一”成為規劃界理論研究和實(shí)踐的熱點(diǎn)。2013年中央城鎮化工作會(huì )議提出“建立統一的空間規劃體系”、“一張藍圖干到底”的要求，隨后《國家新型城鎮化規劃2014—2020》《關(guān)于開(kāi)展市縣“多規合一”試點(diǎn)工作的通知》《省級空間規劃試點(diǎn)方案》等政策出臺，使多規合一成為規劃改革的熱點(diǎn)和核心抓手。

2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》

提出要“建立空間規劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)開(kāi)發(fā)管制邊界，落實(shí)用途管制”，“完善自然資源監管體制，統一行使國土空間用途管制職責”。

2013年12月 中央城鎮化工作會(huì )議

習近平總書(shū)記在會(huì )議講話(huà)中指出，積極推進(jìn)市、縣規劃體制改革，探索能夠實(shí)現“多規合一”的方式方法，實(shí)現一個(gè)市縣一本規劃、一張藍圖，并以這個(gè)為基礎，把一張藍圖干到底。

2014年《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》

其重要觀(guān)點(diǎn)“加強城市規劃與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展、主體功能區建設、國土資源利用、生態(tài)環(huán)境保護、基礎設施建設等規劃的相互銜接。推動(dòng)有條件地區的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展總體規劃、城市規劃、土地利用規劃等‘多規合一’”，成為“多規合一”的行動(dòng)綱領(lǐng)，同時(shí)也標志著(zhù)多規合一上升至國家政策?！秶倚滦统擎偦巹?2014—2020年)》發(fā)布之后，中央展開(kāi)了一系列試點(diǎn)工作，由海南、寧夏回族自治區等省份擴展到9省，試點(diǎn)級別也從省級、市級發(fā)展到縣級。

2014年8月《關(guān)于開(kāi)展市縣“多規合一”試點(diǎn)工作的通知》

通過(guò)開(kāi)展試點(diǎn)工作，探索經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態(tài)環(huán)境保護規劃等規劃“多規合一”的具體思路，研究提出可復制、可推廣的“多規合一”試點(diǎn)方案。同時(shí)，探索完善市縣空間規劃體系，建立相關(guān)規劃銜接協(xié)調機制?！锻ㄖ诽岢鲈谌珖?8個(gè)市縣開(kāi)展“多規合一”試點(diǎn)。

2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》

方案指出要構建“以空間規劃為基礎，以用途關(guān)注為主要手段的國土空間開(kāi)發(fā)保護制度”，構建“以空間治理和空間結構優(yōu)化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系”。

2016年《省級空間規劃試點(diǎn)方案》

總體要求省級空間規劃試點(diǎn)，以主體功能區規劃為基礎，全面摸清并分析國土空間本底條件，劃定城鎮、農業(yè)、生態(tài)空間以及生態(tài)保護紅線(xiàn)、永久基本農田、城鎮開(kāi)發(fā)邊界(以下稱(chēng)“三區三線(xiàn)”)，注重開(kāi)發(fā)強度管控和主要控制線(xiàn)落地，統籌各類(lèi)空間性規劃，編制統一的省級空間規劃，為實(shí)現“多規合一”、建立健全國土空間開(kāi)發(fā)保護制度積累經(jīng)驗、提供示范。

2017年10月18日《中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì )報告》

報告指出要構建“國土空間開(kāi)發(fā)保護制度，完善主體功能區配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系”，堅決制止和懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為。

2018年2月28日《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構改革的決定》

要求自然資源部整合原國土資源部的國土規劃、土地利用總體規劃管理職責、國家發(fā)展和改革委員會(huì )的組織編制主體功能區規劃職責以及住房和城鄉建設部的城鄉規劃管理職責，負責建立空間規劃體系并監督實(shí)施。

具體包括：推進(jìn)主體功能區戰略和制度，組織編制并監督實(shí)施國土空間規劃和相關(guān)專(zhuān)項規劃。開(kāi)展國土空間開(kāi)發(fā)適宜性評價(jià)，建立國土空間規劃實(shí)施監測、評估和預警體系。組織劃定生態(tài)保護紅線(xiàn)、永久基本農田、城鎮開(kāi)發(fā)邊界等控制線(xiàn)，構建節約資源和保護環(huán)境的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局。建立健全國土空間用途管制制度，研究擬訂城鄉規劃政策并監督實(shí)施。組織擬訂并實(shí)施土地、海洋等自然資源年度利用計劃。負責土地、海域、海島等國土空間用途轉用工作。

2018年5月18日 全國生態(tài)環(huán)境保護大會(huì )

習近平總書(shū)記指出要全面推動(dòng)綠色發(fā)展，重點(diǎn)是調整經(jīng)濟結構和能源結構，優(yōu)化國土空間開(kāi)發(fā)布局，調整區域流域產(chǎn)業(yè)布局，培育壯大生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)。李克強總理指出，要建立統一的空間規劃體系和協(xié)調有序的國土開(kāi)發(fā)保護格局，嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)，加強生態(tài)保護修復、區域統籌、綜合治理，完善自然保護地管理體制機制。

李克強書(shū)記指出要要加強生態(tài)保護修復，構筑生態(tài)安全屏障。建立統一的空間規劃體系和協(xié)調有序的國土開(kāi)發(fā)保護格局，嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)，堅持山水林田湖草整體保護、系統修復、區域統籌、綜合治理，完善自然保護地管理體制機制。堅持統籌兼顧，協(xié)同推動(dòng)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護、協(xié)同發(fā)揮政府主導和企業(yè)主體作用、協(xié)同打好污染防治攻堅戰和生態(tài)文明建設持久戰。

2018年12月 《中共中央 國務(wù)院關(guān)于統一規劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規劃戰略導向作用的意見(jiàn)》

中央統一規劃體系，明確國土空間規劃基礎作用。強調應該理順規劃關(guān)系立足新形勢新任務(wù)新要求，明確各類(lèi)規劃功能定位，理順國家發(fā)展規劃和國家級專(zhuān)項規劃、區域規劃、空間規劃的相互關(guān)系，避免交叉重復和矛盾沖突。統一規劃體系，形成規劃合力堅持下位規劃服從上位規劃、下級規劃服務(wù)上級規劃、等位規劃相互協(xié)調，建立以國家發(fā)展規劃為統領(lǐng)，以空間規劃為基礎，以專(zhuān)項規劃、區域規劃為支撐，由國家、省、市縣各級規劃共同組成，定位準確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的國家規劃體系。
 

國土空間規劃將統領(lǐng)各項規劃

《關(guān)于建立國土空間規劃體系并監督實(shí)施的若干意見(jiàn)》的實(shí)施將進(jìn)一步強化國土空間規劃對各項規劃的指導約束作用。針對如何推進(jìn)規劃融合，更好的實(shí)施國土空間規劃，實(shí)現“多規合一”，解決當前空間規劃重疊的問(wèn)題，各部門(mén)、專(zhuān)家學(xué)者對此建言獻策，提出構想和建議。

陸昊：規劃不是某一專(zhuān)項規劃，而應是國土空間規劃

(國家自然資源部黨組書(shū)記、部長(cháng))

在空間規劃體系和理念中，規劃既不是城鄉規劃也不是土地利用規劃，而應該是國土空間規劃。要集約優(yōu)先、保護優(yōu)先，用更少的新增建設用地指標，支撐新的經(jīng)濟總量增長(cháng)。對建設用地規劃，要先搞清楚高效利用區、低效利用區、閑置土地的情況，閑置土地盡快使用，低效利用土地要會(huì )同其他部門(mén)提高使用效率。要建立不同層級能夠全覆蓋的國土空間劃分體系(如城鎮建設用地、生態(tài)區、農業(yè)區等)，各個(gè)分類(lèi)之間是一級并列的，不能有大規模交叉。合理劃分之后在相應層級、相應分區類(lèi)型中建立規劃體系和管控細則。自然資源部將從邏輯、法理、技術(shù)方面進(jìn)行探索，尤其要搞清楚農業(yè)區和生態(tài)區的關(guān)系。

趙毓芳：新時(shí)代國土空間規劃工作的重要意義

(自然資源部規劃司副司長(cháng))

一是要堅持綠色發(fā)展理念，構建科學(xué)適度有序的國土空間布局體系，引導建立區域協(xié)調功能互補的空間格局。二是要推進(jìn)國土空間高質(zhì)量發(fā)展，將山水林田湖草作為生命共同體，統籌謀劃自然資源的開(kāi)發(fā)利用、整治修復，提升國土空間的開(kāi)發(fā)保護利用水平。三是要強化規劃的約束性、指導性和引領(lǐng)性，在自然資源統一管理的基礎上，形成全域全類(lèi)型空間管制措施。

莊少勤：國土空間規劃要注重目標、問(wèn)題和運行機制

(自然資源部國土空間規劃局局長(cháng))

國土空間規劃的理論、方法和實(shí)踐，要順應生態(tài)文明新時(shí)代發(fā)展的要求而優(yōu)化。作為謀劃空間發(fā)展和空間治理的戰略性、基礎性、制度性工具，國土空間規劃要注重目標、問(wèn)題和運行導向，要圍繞前瞻性、科學(xué)性和操作性，分析地區的發(fā)展動(dòng)力、推斷未來(lái)發(fā)展趨勢、布局地區V4.0空間，從而制定管用、適用、好用的規劃。

孫安軍：城鄉規劃轉型

(中國城市規劃學(xué)會(huì )理事長(cháng))

空間規劃的改革過(guò)程是一種“揚棄”過(guò)程，新的國土空間規劃應該傳承城市總體規劃的戰略引領(lǐng)作用，統籌作用，傳導機制和科學(xué)決策機制。

賈克敬：國土空間規劃體系的構建

(中國土地學(xué)會(huì )土地規劃分會(huì )秘書(shū)長(cháng))

首先，新時(shí)代的國土規劃必須以生態(tài)文明為基礎，強化底線(xiàn)安全意識;其次，新時(shí)代的國土規劃是一個(gè)繼承與創(chuàng )新的國土規劃，城鄉規劃、土地規劃、生態(tài)規劃等都各有所長(cháng)，應該取長(cháng)補短;第三，應該是一個(gè)以“雙評價(jià)”為基礎引導國土空間格局優(yōu)化的的規劃;第四，必須能夠協(xié)調國土空間利用的矛盾;第五，國土規劃應該是一個(gè)覆蓋和引導全域生產(chǎn)力布局的規劃;第六，是一個(gè)注重集約節約、推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式的規劃;第七，一個(gè)施行全域全類(lèi)型國土空間用途管制的規劃;最后，是能夠促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展和提升國土空間質(zhì)量功能的規劃。

林堅：空間規劃是實(shí)施國土空間用途管制的基礎

(北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院城市與區域規劃系主任/教授)

國土空間首先是自然資源的載體，而自然資源監管包括載體使用許可、載體產(chǎn)權許可和產(chǎn)品生產(chǎn)許可，國土空間用途管制對應資源載體使用許可，是產(chǎn)品生產(chǎn)許可和載體產(chǎn)權許可的前置條件。我國現有的空間規劃體系存在規劃種類(lèi)多，內容、管理邏輯基本相同，產(chǎn)生沖突的矛盾焦點(diǎn)是土地發(fā)展權管理權力;國家推進(jìn)以資源保護為出發(fā)點(diǎn)的一級土地發(fā)展權管理，對屬于地方事權的二級土地發(fā)展權管理將產(chǎn)生更強的約束力。

張曉玲：集聚開(kāi)發(fā)應成為國土開(kāi)發(fā)的主要方式

(中國土地勘測規劃院總工程師 )

應將集聚開(kāi)發(fā)作為國土開(kāi)發(fā)的主要方式。國土空間開(kāi)發(fā)利用應該與資源環(huán)境承載能力匹配，強調效率和效益;同時(shí)應對國土實(shí)施差別化保護，將國土綜合整治為主要手段，注重改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，加快和提升國土功能;要加強城鄉統籌和區域協(xié)調，促進(jìn)區域均衡發(fā)展，并注重通過(guò)引導和管控來(lái)優(yōu)化國土空間開(kāi)發(fā)結構。

樊杰：建立健全國土空間開(kāi)發(fā)保護制度

(全國政協(xié)委員、中國科學(xué)院科技戰略咨詢(xún)研究院副院長(cháng))

要堅持中國特色，發(fā)揮制度優(yōu)勢，進(jìn)一步加強空間管治的剛性約束力。同時(shí)，要著(zhù)力補齊短板，進(jìn)一步提升空間治理能力的現代化水平，理順國土空間開(kāi)發(fā)保護制度，并充分運用市場(chǎng)機制使國土空間真正得以合理開(kāi)發(fā)和保護。